在改革开放进入攻坚期和深水区的新阶段，为了更好地谋划和贯彻当代中国全面深化改革的重大战略部署，党的十八届三中全会作出了一个庄严的决定，“中央成立全面深化改革领导小组”。设立中央全面深化改革领导小组（以下简称中央改革组）这样的机构，引起了社会强烈的反响，极大地提振了全党同志和全国人民坚持改革的信心，有力地构筑了为领导改革而攻坚克难打硬战的总指挥部。

一、中央改革组的历史传承

通过设立领导小组的组织形式，部署发动和更有力地完成某一专项任务，这是中国共产党的一种工作方式，长期以来已形成党的历史传统。进入改革开放新时期后，设立领导小组的做法日趋成熟，逐渐成为党的一个领导方式、执政方式，构成一项经常性的制度化安排。此次中央改革组的设立，可以说就是对党的历史传统的很好传承和发扬光大，有利于全面深化改革这项伟大事业的专事专办。

党中央设立领导小组，主要基于两种考量。一是对于涉及长期性、战略性的重大事务的谋划，采取设置常设性的领导小组。例如，1980年3月17日成立的中央财经领导小组，是中共中央政治局领导经济工作的议事协调机构，在制订国家经济社会五年发展规划、筹办每年的中央经济工作会议等方面都发挥着重要作用，现已历时34年。二是对于短期性的工作、突发性的事件的应对，采取设置阶段性的领导小组。例如，集中于1998年至2000年开展的“讲学习、讲政治、讲正气”的“三讲”教育活动和2008年9月开始历时一年半的“深入学习实践科学发展观活动”，中央都成立了相应的领导小组，2008年5月13日在汶川地震发生后的第2天，中央军委成立了全军抗震救灾领导小组，这样的党务工作活动或突发的紧急事件处置，一般表现为小周期阶段，而当这样的阶段结束后，其领导小组就不再存在。

现在设立的中央改革组，更多的是出自于长期性、战略性的考虑。显然，中央改革组是一个常设性机构。习近平指出，“改革开放只有进行时没有完成时。”全面深化改革是党和国家的一项伟大事业，它将一直持续到在本世纪中叶把我国建设成为富强民主文明和谐的社会主义现代化国家为止。由此可见，在这么长的时期里，中央改革组将始终肩负着领导全面深化改革的责任和历史使命。

二、中央改革组的鲜明特征

中央改革组的设立和以往设立的领导小组比较起来，带有很多的特点和优势，更具有自身的鲜明特征。

首先，领导规格最高。中央改革组组长是习近平，副组长是李克强、刘云山、张高丽，组长由总书记亲自挂帅，副组长则为三个政治局常委；而在39名成员中，更拥有众多的政治局委员和国家重要部委的部长、主任。这样的阵容，为改革开放以来设立的领导小组所仅有。这表明，中央改革组是承担着直接指挥改革的最高机构。

其次，任务最为艰巨。中央改革组所承担的任务，虽然说也是专项任务，即是关于改革的专门性任务。但自从改革进入攻坚期和深水区之后，已经不像过去那样只是集中于经济体制改革一个方面，而是包括了经济、政治、社会、文化、生态、党的建设等六大领域的全方位改革。这样的改革，实际上是综合性的任务。为此，中央改革组下设了相应的六个专项小组，以适应全面深化改革要在六大领域、诸多方面，敢于啃硬骨头，敢于涉险滩，冲破思想观念束缚、突破利益固化藩篱的需要。

第三，力量最为强大。中央改革组成立之后，全国各地的省、市、县，甚至有的乡镇，也成立了相应的改革组。目前，31个省(区、市)已全部成立了改革组，而且均由党的“一把手”亲任组长。改革组自上而下形成了系统的强大力量。

第四，作用最为重要。过去改革靠“摸着石头过河”，现在则要“加强顶层设计”，形成改革的合力。“加强顶层设计”，就是负责统筹规划、通盘考虑，搞好各领域改革的协调。中央改革组能否发挥出顶层设计的作用，这是至关重要的。有了顶层设计的作用，才能把握全局、协同配合、整体推进。

三、中央改革组的组织功能

十八届三中全会的《决定》指出，中央改革组“负责改革总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实。”这说明，中央改革组是一个集议事、决策、协调、督办等多功能于一身的机构。

虽然中央改革组功能很多，但它和一般的党政机构不同，并不是一个实体性的机构。作为全面深化改革的统领指挥、牵头整合的机构，固然会有很多很多的事务，但它可以借助现有很多实体性的党政机构去完成，用不着自身单独再设有很多的科室机构。因而，中央改革组的组织结构并不复杂，它由领导小组和专项小组、办公室三个部分组成。第一个部分是领导小组，即由组长、副组长和组员组成；第二部分是领导小组下设的六个专项小组，即经济体制和生态文明体制改革、民主法制领域改革、文化体制改革、社会体制改革、党的建设制度改革、纪律检查体制改革六个专项小组，分别由领导小组中的组员担任这六个专项小组的组长、副组长；第三部分是办公室（简称中央改革办），由王沪宁任主任、穆虹、潘盛洲任副主任。按照党的以往的经验做法，办公室一般设在与领导小组事务关系最为密切的机关中，并由该部门的正职或副职出任办公室主任、副主任。中央改革办作为中央改革组日常运作的、具体的办事机构，现依托于中共中央政策研究室，其中王沪宁就是政策研究室的主任，潘盛洲是政策研究室的副主任。

在上个世纪八十年代，当时担纲改革重任的国家经济体制改革委员会（简称体改委）是国务院的组成部门。本来，这次设立的中央改革组也可以成为一个实体性的机构。但中央没有这么做，中央改革组作为非实体性的组织机构，除了中央改革办需要少数的专职人员负责日常工作外，它本身是没有人员编制的，都是兼职的。因此，中央改革组的成立，贯彻执行了机构精简的原则，更没有与现有的中央实体性机构发生任何重叠。

四、中央改革组的工作规定

中央改革组成立后不久，就制定了《中央全面深化改革领导小组工作规则》、《中央全面深化改革领导小组专项小组工作规则》、《中央全面深化改革领导小组办公室工作细则》。中央改革组三个部分的各项工作计划、任务安排，就是要按照这三个工作规定，有序有效地运转起来。

从领导小组的工作规定来看，首先是遵循政治原则性，必须遵守党的十八大和十八届三中全会作出的各项决定、规定，要把党的十八大和十八届三中全会作出的各项部署作为议事决策的总依据，要把党的十八届三中全会提出的各项改革举措落实到位，制定每年的工作要点；要牢牢把握改革正确方向，在涉及道路、理论、制度等根本性问题上，在大是大非面前，必须立场坚定、旗帜鲜明。其次是遵循民主集中制的办事规则和程序，要坚持集思广益、民主集中，凡是议定的事要分头落实，不折不扣抓出成效；要强化改革责任担当，看准了的事情，就要拿出政治勇气来，坚定不移干；要充分调动各方面积极性，善于通过提出和贯彻正确的改革措施带领人民前进，善于从人民的实践创造和发展要求中完善改革的政策主张。再次是遵循法律法规性，习近平指出，“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，加强对相关立法工作的协调。”以依法治国的原则指导全面深化改革。目前，已制定了《中央全面深化改革领导小组2014年工作要点》《关于十八届三中全会〈决定〉提出的立法工作方面要求和任务的研究意见》。

从专项小组的工作规定来看，最主要的就是不失时机地推出各专项改革的报告和方案。这样的专项改革，既要抓住重点也要抓好面上，既要抓好当前也要抓好长远，统筹考虑战略、战役、战斗层面的问题，做好政策统筹、方案统筹、力量统筹、进度统筹工作。目前，三个专项小组的《关于经济体制和生态文明体制改革专项小组重大改革的汇报》、《深化文化体制改革实施方案》、《关于深化司法体制和社会体制改革的意见及贯彻实施分工方案》已经出炉。在专项改革的报告和方案通过后，还要推进各项改革举措落地，一项一项地抓落实，要以多种形式督促检查是否到位。

从中央改革办的工作规定来看，主要是为领导小组和专项小组服务，形成联系机制，建好工作机制，保障专项小组既各司其职、各负其责又加强相互之间的协作配合，保障中央改革组发挥攻坚克难打硬仗的总指挥部作用。

（作者为国家行政学院教授、博导）

载《紫光阁》2014年第6期