周其仁:土地制度来回变 不能稳定长久

选择字号:   本文共阅读 232 次 更新时间:2014-06-24 07:00:23

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周其仁 (进入专栏)  

  
1984年,以价格双轨制为代表的一系列经济改革,从莫干山上走向全国,并深刻影响了这个国家此后30年的发展。2014年6月21日,茅于轼、周其仁(北大国家发展研究院教授)、张维迎、陈志武、姚洋(北大国家发展研究院教授)、卢锋(北大国家发展研究院教授)、刘永好、梁建章等著名经济学家、企业家,在"莫干山:1984的创新和动力——2014搜狐财经夏季峰会"上,再度对中国改革做了最大胆的建言。

   北京大学国家发展研究院教授周其仁表示,60多年的教训,土地私有制也改过,每家每户分到地,通过土地改革法,承认每块农民分到土地是私有财产,可以经营、耕作、买卖、租赁,写在1950《土地改革法》里头,可是几年以后就变了。我们也搞过国有制,所有土地归公,搞人民公社。可是搞了两年就饥荒,马上就出台说,把一块地所有权算集体,使用权给农民,叫口粮田、自修地,中国搞过很多土地产权制度,但是不稳定长久,来来回回变。

   以下是文字实录:

   周其仁:其实我也不知道为什么要在国宾馆讨论莫干山,莫干山可没有这样的排场。上次是一个度假胜地,那个房子可是小小的,另外一个印象很深,虽然是9月份,没有空调,山上很冷。每天晚上都有讨论,由谁发言谁接着发言,你有什么题目挂一个牌,有几个人参加讨论就给一个房间,挂牌置换讨论。每天晚上讨论,很冷,问山上服务员借衣服,每人穿一件衣服讨论价格双轨制,越讨论越冷,然后就唱歌,这是当年莫干山会议的记忆,在这么豪华地方讨论下一个30年的问题,远比过去富裕的中国,看能不能面对自己的问题,能不能更有效的解决自己面对的问题,这可能决定下一个30年中国的命运。

   我想讲一个什么题目呢?改革的时间比计划经济持续的时间长了,计划经济,第一个五年计划,搞到78年,中间才加上大跃进,非正常时期,真正计划经济也就20年,但是改这个计划经济,从78年到现在已经30多年了,从84年算是30年了,还是说中国的计划经济,在重要领域、关键环节还希望在2020年取得卓越成绩,这个事情本身有没有道理?为什么那么难改?这个问题我到现在也没有完整的答案,我最近有一个发现,对讨论未来30年可能有点帮助。

   我们现在要改变一些东西,它是在改革当中形成的,不是计划经济时代就形成的。提醒我们在下一个改革当中,我们不要来来回回改,今天改这个挺好,过两年还得改。我发现什么问题,2.3亿人口不在户籍所在地,这是流动的,这是改革开放30年最重要的成果,2.7亿的人住在城镇,就不在户籍所在地。那么这一流动就带来好多问题,家里有房闲着,那么流动有稳定的趋势,我最近在上海访问了一些农民进入上海,访问了一些时间比较长的,你就问他多少年没回家了?有三年没回家,五年不回家,七年不回家,一家老小全带在上海。那你老家房,那个宅基地能不能盘活它?从常识看这个问题很好解决,你在外地不踏实就留着,你外头如果站住脚你就可以盘掉,所谓盘掉就是市场决定,谁来出价买走就买走,但是在我们国家,这么简单的经济事物,已经在城里落下脚的农民在老家的宅基地是一个很大的数目,我看是很简单的经济问题,你愿意留就留,你愿意租给别人住就租给别人,你愿意卖就卖。但在我们国家这么简单的事情,两个关键账,第一,1998年土地管理法修订的时候,加进去这么一条,叫农村集体的土地不得转让、出让、出租用于非农建设,你可以转,但是转下去,不能用于非农建设。那是宅基地,这个房子就是非农,它是住宅,不是用来农业的,当然住宅里头农民可以从事农业,这个条件一加好多转让就转不成。

   第二个,99年,都是改革时期发生的。99年国务院办公厅文件,突然就有这么一条,农村村民的宅基地和上边的房屋不得转给本村以外。这个村有两个解释,一个小队,就是生产组,大一点行政村,在原来大队范围内的人来经营是可以的。到08年城乡住建部发了城乡房屋登记条例里头规定,如果农民的房屋转给他人,非组织成员不予以办理,不可以登记不可以过户,这是两条。这两条就把很多资源再组织再利用的机会就卡住。那么现在这次改,宅基地,农民的房子,第一能不能抵押?第二,能不能留住?用了个措词,非常审慎来推进这个工作。

   国家部署了一些重庆、成都改革试点区。这两个关键障碍不是计划经济时代下的 产物,一个是98年一个是99年,98年以前是什么样子?98年以前在涉及到农村土地转让还是不转让的这个问题上,曾经有一个很大的宪法修正案,一条,适应企业合法,经验证明是非常重要的。第二条,我们原来的土地法、宪法都规定,中华人民共和国的土地,国有土地、集体土地,不能买卖不能租赁不能转让不能出让。这个事情到了98年不行了,脱离实际了,因为外资来了,外资不是国企,你不能给我划块地,你让它办厂,厂得落地,这块地什么性质?卡住了。所以当时就部署调研,把所有权和使用权分开,所有权不能转让。把土地批租给市场,可以300年、900年可以990年,有这么长的使用时间,国家得到大发展。我们学的了这条,使用权转让,解决外商进中国落地的问题。所以88年的修正在原来法律加了一条土地使用权可以依照法律规定转让,这是88年修正案第二条,大家注意,宪法的措词叫土地使用权可以依法转让,中国土地就两种,国有地、集体地,如果按照法制的原则,国有地可以转让,集体地也可以转让,这才叫平权嘛。但是宪法就说土地使用权可以转让。88年年底,《土地管理法》做了相应调整,很明确,农民土地和集体使用的土地可以转让,但是转让具体办法由国务院指定。两年过去以后,1990年国务院颁布了城镇国有土地转让新条例,但是到今天为止,再没有颁布集体土地转让这一条,这个分岔岔开了。政府的地是可以卖的,使用权可以40年、50年、70年,批租给市场,这个改革对中国的土地资源利用是起了很积极的作用,但是政府获得土地,就是农民的土地跟政府之间还是一个征用和被征用的关系,没有把市场机制引入政府环节,形成了全世界独一无二一手征地一手可以买,我们很多问题矛盾,资源配置问题,群体事件其实都跟分岔有关。

   国务院制定一个条例,然后让它可以依照法律转让,这是宪法规定的,但是你看,城镇的土地条例转让条例出台,农村照样没有出台,隔了十年以后,出了《土地管理法》的修订,农民集体土地不得转让、出租、买卖用于非农建设。这个事情现在倒过来看,我就不断反省,98年我们干嘛了,修订的时候干吗不发表意见?这条法一写,农村土地没法转让,重庆、成都、长沙的试验,虽然国务院文件先行先试,但是这个难度,你很难深入进去,限制转让权,从来没经过试点,你试验过吗?有什么后果?农民流离失所,允许农民土地买卖流离失所,没有发生这个。你试验了以后你再否定,我们国家现在很有意思,你要改你必须试验很谨慎,可当年否定性条例加进去的时候,没有经验支持。这些问题就促使我,我觉得我们要好好思考改革本身当中的一些学问。

   你再往前查,88年之前,宪法修正案之前什么情况?当然整个国家计划经济不准买卖,土地不准买卖租赁,但是人民公社,农民的房屋是可以买卖,而且不限制。我查了一条规定,农民的房屋是农民的私有财产,可以买卖可以租赁可以转让可以赠送可以继承。还写了一句,如果买卖要请中间人议价,签合同,成交。事实上我们在各地看有很多民间不断在互相买卖房屋,中国的实际农村生活 一直有房屋流转的习俗,过去的法律也没有禁止,这个事情再往前追,涉及到社会主义改造的问题,因为宅基地是生活资料,它不是生产资料,不需要公有化,所以我们初级格式的示范章程,高级示范章程,从来没有说宅基地是集体财产的组成部分,习俗上是可以买卖的,但是后来也是一纸文件规定了生产队所有的土地包括耕地、森林、自留地、宅基地都是集体财产,不得买卖不得租赁不得转让。这个条款写在哪里?也写在人民公社第10条里头,我们就形成了房和地分开的政策,房子可以买卖,地,集体的不能买卖,可是房子盖到地上,所以到各地去看房屋买卖,只签房屋使用权,土地证没有了,包括所谓今天的小产权房,其实搏底下的地,这么一套习俗到了改革当中才有明确性、否定性、禁止性的法令出台,这件事情提醒我们,改革可要进行斟酌,到底什么叫改革?不能把任何变动都叫改革。

   市场在资源配置当中起决定性作用,你要市场起作用,权利就要划分清楚,而且下一个30年关键部位的改革,要回到那个常识去,没有那么多的复杂,人都走了,都站住脚了,我那天碰到一个农民,他到新疆落地了,老家还有169平方米的宅基地,一直闲着,后来重庆搞地票制度,复垦了,土地一征,这里头剥出一比钱,拿到地票,可以在市场上交易,50%归农民,15%归集体生产队,让生产队帮助做服务工作。可是这个体制在讨论的时候,就碰到上面的法,《土地管理法》,农民宅基地不能用于非农建设,到底违不违法?到底在先行先试去做还是它有普遍意义,所有大城市周围的农民都可以享受这个政策,都可以盘活老家物业,当然是以自愿为前提。

   98年土地管理法,至少我的观点,它跟88年的宪法修正案冲突,法学家们讲要完善法制体系,一定要有宪法审查机制,现在很多部门通过的法律它跟宪法原则之间冲突,你再改你就要冒犯法或者违法违纪违规的风险,社会资源配置就碰到问题,今天讨论讲到很多观念,另外我还讲到常识。城市化不是中国发生,在全世界主要文明里都发生,都有类似的问题,怎么解决?最普遍的经验是什么?就是保护他的财产权,包括使用、收益、转让,这是基本的经济制度。要给它落下来,然后不要来来回回改。这样我们就不会把我们一代一代的精力,我觉得我们有精力可以干很多别的事,不要来回研究改。改好放在那里它就会资源配置,剩下市场监督,相对价格变动就做决定了,这是基本产权制度,用不着来来回回改。60多年的教训,土地私有制也改过,每家每户分到地,通过中华人民共和国土地改革法,承认每块农民分到土地是私有财产,可以经营、耕作、买卖、租赁,写在我们1950《土地改革法》里头,可是几年以后就变了,我们也搞过国有制,所有土地归公,搞人民公社。可是搞了两年就饥荒,马上就出台说,把一块地所有权算集体,使用权给农民,叫口粮田、自修地,我们搞过很多土地产权制度,但是不稳定长久,来来回回变。

   我想我们面对未来30年的时候,在这些根本问题上做一些思考,因为中国比过去富裕了,只好走一步算一步,我们今天比过去富裕了,连我们这样的很多讨论问题也可以在国宾馆进行,我们有条件奢侈一点,所谓奢侈一点就想想常识简单的问题,把我们中国人组成社会的基本游戏规则奠定下来,不要来回去变,剩下把精力用在基础上去对付千变万化的市场,刚才讲的创新,不要来来回回在这些基本问题上,今天东明天西,我们要担心在改革过程中发生的妨碍经济发展的要素,就在改革当中发生。怎么改革的时期出了一条法律,不得转让买卖出租用于非农建设,你这句话一写,所有合理性可以做的工作都不能做了,那当然中国老百姓也有一套,你说你的,我做我的,我们在温州、乐清调研,乐清农业户口人买另一个乐清农业户口人土地房屋,我还很兴奋,跑到底下一问,本县人哪买本县人,都是外来人买的,外来人可以吗?可以啊,办手续,就在我这里办,中介公司,就用毛笔字签一个卖房契,然后签字画押,连房屋共有人,就是老婆签字,以什么样的支付方式卖给谁。再过户怎么过?再签一张。带着卖房契就是房屋所有证,而且已经习惯了,整个乐清,乐清以外温州地区都这样,多少年了。结果我们还搞改革试验区,是乐清农业户口可以买乐清农业户口。

   我们要回到改变根本上去,下一个30年,我们确实没有那么紧迫,改革的动力是个问题,但是还有一条,现在相对富裕的社会可以想得比较早,而这一点,不单单取决于利益,取决于观念,取决于我们怎么思想,我们吸收了人类社会对普世性的 价值,然后在中国社会扎下根,把中国经济在下一个30年推向更好的方向发展。

  

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