田国强 陈旭东:现代国家治理视野下的中国政治体制改革

选择字号:   本文共阅读 2766 次 更新时间:2014-06-23 23:37:38

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田国强 (进入专栏)   陈旭东  
我们才能最大限度地从制度上根治权力腐败。那么, 如何建立这样一个公共权力架构和国家治理结构? 关键要靠分权, 并且应该是多重意义上的分权。

   第一, 要建立与现代国家治理相适应的权力制衡架构, 使人大政协、政府部门、司法机关之间有效制衡又合理分工。按照依宪治国、依宪执政的要求, 全面贯彻实施宪法, 确保公权力的分配和运行得到监督和制衡, 而不被滥用, 实现法律之治和科学之治的结合, 这样才能从制度上反腐、预防腐败。首先, 要真正赋予全国人民代表大会在宪法中所规定的最高权力, 不能让行政权力凌驾于立法、司法机关的权力之上,将行政机关的权力装进宪政、民主和法治的笼子里。其次, 要运用好人民政协这一政治组织和民主形式,研究如何进一步提高人民政协的地位和作用, 赋予政协更大责任和使命, 使其同人民代表大会有机合作,对政府施政进行实质监督、审查。再次, 政府行政机关要主动向人大、政协负责, 自觉接受其监督, 并维护监督的权威性, 要形成可检测的制度性安排, 避免流于形式, 建立真正的问责式政府。此外, 要进一步加强司法独立、司法公正, 设置一个强大的司法系统, 杜绝党政机关以任何形式干预法官的独立审判。这是一套兼顾了中国基本现实国情, 吸收了西方民主政治有益要素, 但又并未完全照搬、具有自主性的政治体制框架设想。

   第二, 要建立由国家政权机关、公民社会组织、市场经济个体构成的现代国家治理结构, 发挥公民、社会组织及新闻媒体的监督作用。首先需要说明的是,“治理”( 与“ 统治”( 是两个内涵殊异的不同概念。治理是指随着公民社会组织和市场经济力量的发展壮大, 由公民社会组织、市场经济主体单独或与国家政权机关一起对公共事务进行参与式治理的过程。也就是说, 治理是由具有关联性、互补性的多个治理主体上下互动的过程, 其权力向度是多元、互动、互补的。从某种意义上讲, 治理概念是高于国家姓“资” 姓“ 社” 这些属性的一个中性概念。而在统治的概念中, 国家政权机关的地位至高无上,其权力运行方向则是自上而下的, 主要靠运用政府的政治权威和行政命令, 来对市场、社会公共事务实行单一向度的管理, 公民社会组织和市场经济主体的治理作用则得不到有效发挥。所以, 统治概念往往又是与威权体制相关联的。

   实际上, 目前中国公民社会组织和市场经济主体的力量正在日益发展壮大, 它们在从事公益事业和公共服务方面可以发挥的作用越来越不可忽视, 完全可以并且己经 始对政府起到一定的补位作用。所以,政府、市场和社会三者在国家公共治理中并非零和博弈的关系, 应该善加利用和引导。其关键就是合理界定政府与市场、政府与社会之间的治理边界, 还权市场、赋权社会。并且, 市场力量、社会力量的觉醒,特别是公民社会以及新闻媒体作为社会公器的崛起, 也有助于对政府公权力形成有力的制约和监督。通过公民社会组织的利益整合、利益表达作用, 可以成为在市场和政府之间进行制度化沟通的平台载体, 避免市场与政府的直接接触, 从而可以在一定程度上减少权钱交易腐败的发生, 而新闻媒体的舆论监督也将使得腐败无所遁形。

   第三, 要建立中央政府和地方政府之间的分权框架体系, 跳出集权一放权一集权一放权” 的循环,实现国家治理模式转型。这就需要厘清中央政府与地方政府的权力与责任边界, 确保各层级政府的权力与其对民众的责任相对称, 促进有限政府和服务政府的形成。那么, 如何划分这个权力与责任边界呢? 应该按照外部性、信息复杂性和激励相容性等基本原则来科学界定中央政府和地方政府的公共服务责任, 并通过税制和政府间转移支付制度来保证这些责任有相应的财力支撑。政府间事权和支出责任的划分标准主要有三条:(1)如果外部性主要发生在地方, 其事权就应放权给当地政府处理。(2)如果信息分散程度越大,越不容易对称, 越适合由地方基层来处理; 信息分散程度相对较小, 相对容易对称, 且外部性属于全局的问题则适合由中央来处理。(3)—个激励相容 制度安排应该是如中央和地方各级政府都按照划定的职能尽力做好自己的事情, 可使全局的利益最大化。并且, 有必要在法律上对中央和各级政府的财政权限、权利和义务关系作出规定, 以增加权威性、稳定性和透明度。

   可以期待, 在上述以分权和放权为导向的公共权力架构和以政府、市场、社会三位一体为主体的国家治理结构的基础上, 中国政治体制中权力过分集中这样一个“ 总病根” 将能够得到有效根治, 权力寻租、设租和贪污腐败的空间将得到大大压縮, 民主将在宪法和法治的框架内得到深化发展, 政府与市场、政府与社会之间的治理边界将得到合理界定, 法规治理、市场激励、社会规范三大制度安排将各归其位, 中央政府和地方政府的权力与责任边界将得到科学划分, 从而可以对社会经济生活起到更好的综合治理效果,对以政府职能转变为关键切入口的经济体制改革深化起到保驾护航的作用, 推动中国国家治理体系和治理能力的现代化。

    

   来源:《学术月刊》2014年3期

  

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