摘 要: 国家安全战略具有主体性与时代性特征, 并具体表现在安全利益与目标、安全威胁与挑战、安全手段与途径三大要素的确定上。冷战后, 美国历届政府的国家安全战略, 从老布什政府的领导地位战略, 到克林顿政府的参与和扩展战略, 再到小布什政府的先发制人战略,都力图权衡美国的国家安全利益与民主价值观。实现利益与价值观的平衡是美国制定和推行国家安全战略的一条基本思路, 也是我们解读它的合理视角。
关键词: 美国; 国家安全战略; 利益; 价值观
利益与价值观向来是美国制定国家安全战略的两个重要立足点。美国的利益与价值观有时一致, 有时背离。美国各届政府在明确国家安全目标与意图, 认定安全威胁与挑战, 提出安全手段与途径时总是试图实现二者的平衡。权衡利益与价值观乃是美国制定和推行国家安全战略的一个基本思路。
冷战后, 美国在全球获得了唯一超级大国的独特地位, 其国家安全战略不仅事关美国自身的国家安全, 而且事关其他所有国家的安全利益。因此, 冷战后美国各届政府的国家安全战略成了摆在世界各国面前的一个斯芬克斯之谜。而了解美国制定国家安全战略的基本思路无疑是解谜的路径之一。
一、国家安全战略的三要素及其主体性与时代性
所谓国家安全战略是指一个国家在特定历史条件下综合运用政治、经济、军事、文化等各种资源、应对核心挑战与威胁、维护国家安全利益与价值观的总体构想。一般而言, 国家安全战略必须解决三个方面的问题: 国家生死攸关的安全利益何在? 对这些安全利益的威胁与挑战是什么? 如何才能最佳运用国家的各种战略资源消除威胁、维护国家安全?[1]由于国家安全战略关注的焦点主要是涉及国家生存的安全问题, 因此, 在一定意义上, 国家安全战略就是优于国家政治战略、经济战略、军事战略或文化战略的国家大战略。
虽然国家安全战略的三要素是一致的, 但是由于国家主体性的不同和所处时代的差异,不同国家以及同一国家在不同历史时期对解决国家安全问题的战略构想是千差万别的。因此, 任何一个国家安全战略都不可避免地具有主体性和时代性特征, 它们具体表现在某一国家在某一特定历史时期对国家安全利益的具体确认、对安全威胁的具体排列和对安全手段的具体设计三个方面。
国家安全利益的确认既是一个客观发展过程, 也是一个主观认知过程。从客观发展的角度来看, 国家安全利益源于内在的“先天性”“给定条件”[2] 和外在的“内生变量”与“外生变量”[3]。从主观认知的角度来看, 思维方式、文化传统、价值观念、意识形态等主体性特质是影响国家安全利益确认的重要方面。国家安全利益的内外客观条件只有通过主体的思维过滤之后才能成为国家安全利益的确认基础。例如, 恐怖主义活动作为一种古已有之的客观现实对国家安全起到了越来越大的破坏作用, 不论国家是否已经意识到了这一点。但是,只有当国家真正意识到其危害性后, 反恐才可能成为国家安全利益。而在反恐被确认为国家安全利益的过程中, 国民的文化习俗、惯例和传统都是不可忽视的中介因素。正如对国家利益概念持批评态度的人士所指出的, 政治家“对国家利益的解释, 是他们的文化背景、价值观念以及作为决策者而获得的各种信息的综合结果。”[4]不仅如此, 即使反恐被世界各国普遍确认为国家安全利益, 不同国家和同一国家在不同历史时期对这一国家安全利益的领悟和理解也是各有特色的。这与各国具体国情和价值观念方面的差异不无关联。
国家安全利益是多元的, 不同的国家安全利益之间存在轻重缓急之分。不同国家和同一国家在不同历史时期对国家安全利益的优先排列之所以不同, 主要在于它们对国家安全利益面临的威胁与挑战具有不同的判断和认定。例如, 恐怖主义在“9·11”事件中对美国国家安全构成了最直接的严重威胁。虽然世界很多国家也跟美国一样把恐怖主义列为国家安全利益的主要威胁, 把打击和防范恐怖主义袭击看作自己的重要国家安全利益, 但是恐怖主义对于不同国家的威胁程度是不一样的, 因此打击和防范恐怖主义袭击在不同国家的国家安全利益排列中的位置也是有差异的。即便对于美国单一国家而言, 它在“9·11”事件前后对恐怖主义威胁重要性和紧迫性的认定也构成了鲜明对比。
值得一提的是, 国家利益排序中的轻重和缓急并不一定是完全对应的, 即重要利益不一定优先解决。卡特尔和佩里曾经把美国国家利益面临的威胁分为三类: A 类是决定国家生存的威胁, 如冷战期间的苏联; B 类是对国家利益构成直接损害的紧迫威胁, 如伊拉克: C 类是对美国安全构成间接影响的威胁, 如科索沃、波斯尼亚、索马里、卢旺达和海地[5]。虽然从威胁的严重程度来看, 从A 到B 到C 的先后排序顺理成章, 但是在实际的外交工作中,处理C 类威胁反而占据了美国的主要议事日程。其中的一个重要原因在于, A 类威胁是长期性的、战略性的, 而C 类威胁是现实性的、紧迫性的, 前者决定国家利益排序中的轻重,后者则决定国家利益排序中的缓急。但二者并不矛盾, C 类威胁的处理一定在有利于或者至少不会影响A 类威胁的解决时, 才会在国家利益的排序中占先。
与国家安全利益的确认和排列相似, 不同国家和同一国家在不同历史时期对实现国家安全利益的战略设计也是见仁见智的。实现国家安全利益的战略设计既与国家在国际舞台上的实力和地位有关, 也与国家独特的价值观和战略意图相联。从实力和地位的角度来看, 强国由于受制因素较少而往往倾向于设计比较灵活和进攻性的战略以实现和维护国家利益, 相对而言, 弱国实现国家利益的战略设计则常常因为存在太多受制因素而缺乏强国那样的灵活性和进攻性。从价值观和意图的角度来看, 基于对现有国际体系、规范和制度与本国国家利益之间和谐程度的判断, 有的国家可能选择维持现状的战略, 有的则可能选择挑战或修正现状的战略。“9·11”事件后, 在反恐问题上, 美国自恃其无可比拟的超强实力设计了单边主义的先发制人战略, 而其他大多数国家则选择了多边主义的国际合作。美国先是通过多边合作和联合国授权领导国际联盟发动了针对基地组织和塔里班政权的阿富汗战争, 但随后不久又在单边行动和未经联合国授权的情况下领导意愿联盟发动了针对萨达姆政权的伊拉克战争。从喀布尔到巴格达, 美国反恐战略的调整不仅体现了多变性, 而且加强了进攻性, 对现有国际制度和规范也采取了截然不同的态度。
冷战结束以来, 美国各届政府分别在各自任期内根据美国的实力与地位、利益与价值观、以及国际安全格局的转变, 提出了各自的美国国家安全战略。从老布什政府, 经克林顿政府两届任期, 到小布什政府, 美国对冷战后国家安全利益的判定、安全威胁的排列、安全手段的选择, 经历了一个不断继承、调整和修订的发展过程, 充分体现了国家安全战略的主体性与时代性。以下, 本文将根据国家安全战略的三要素探讨冷战后美国历届政府的国家安全战略, 以期厘清美国制定国家安全战略时的深层思考和基本思路。
二、老布什政府的领导地位战略
老布什政府(1989 - 1992 年) 亲身经历了冷战的终结, 面对全新的后冷战时代, 它对美国国家安全战略进行了重大的调整和探索。通过1990 年和1991 年的《美国国家安全战略报告》和1992 年泄露的《防务规划指南》, 老布什政府将维持单极优势的领导地位确定为冷战后的美国国家安全战略。
在冷战胜利的鼓舞下, 老布什政府重新确立了美国国家安全的战略目标。其目标之一就是维持冷战的胜利果实, 确立美国在全球事务中的领导地位。在1990 年发表的《国情咨文》中, 老布什总统指出: 冷战结束标志着世界事务中“新纪元的开始”,“在这个新世界形成的过程中, 美国处于不断扩大的自由圈的中心, 今天如此, 明天如此, 进入下一个世纪也是如此。” [6] 在首先由《纽约时报》1992 年3 月披露的《防务规划指南》草案中, 老布什政府毫不掩饰地道出了美国旨在维持冷战后世界唯一超级大国地位的意图。它指出: “我们的首要目标是阻止新对手的再度出现。”这些新对手不论来自前苏联地区, 还是来自西欧和东亚,他们都会像苏联对原有秩序构成威胁那样, 对现有秩序提出挑战。因此美国的“战略现在必须重新聚焦于预先阻止任何潜在的未来全球竞争者的兴起”, 通过维护美国的实力优势和领导地位、建立世界新秩序, 来维护美国的安全利益[7] 。
除了维护美国的国家安全利益, 老布什政府确定的另外一个美国国家安全的重要目标就是推广美国的价值观, 建立反映美国利益和价值观的世界新秩序。老布什政府在1991 年发表的《国情咨文》中谈到海湾战争时声称, “目前处于危险的不仅仅是一个小国(科威特) ,而是一个伟大的主张———建立世界新秩序。在这个世界新秩序中, 不同的国家被吸引到一起从事共同事业, 就是实现人类的普遍愿望: 和平与安全、自由和法治”, 使世界成为“一个摆脱冷战僵局的联合国准备实现其创始人理想的世界, 一个自由和对人权的尊重在各国得以实现的世界” [8]。继此,《防务规划指南》草案提出, “为了建立和捍卫一个新的秩序, 说服潜在竞争者, 他们没有必要为维护合法利益而渴望发挥更大作用或采取更进取的态势, 美国必须显示必要的领导才能。⋯⋯劝阻发达工业国家不要挑战美国领导地位或寻求推翻既定政治经济秩序” [9]。
老布什政府之所以在冷战后提出以上新的国家安全目标, 主要在于美国改变了对安全威胁与挑战的判断。冷战的结束使美国丧失了最大、最明确的敌人。虽然“苏联仍是唯一拥有通过一次灾难性袭击摧毁美国社会的实际军事能力的国家”, 但是, 其对美国安全威胁的严重性和紧迫性已经大大降低。美国面临的将是“由政治真空和不稳定构成的新威胁”。未来的挑战在于, 新的像苏联那样的竞争对手会在前苏联地区或其他地区崛起, 称霸一方, 并威胁美国的全球主导地位。1991 年老布什政府的《国家安全战略报告》指出: “海湾战争有力地提醒, 世界上仍存在着自发动乱的根源。”除了来自新兴地区霸权的挑战之外, 美国将要面临的另外一个难题是, 如何维持美国在联盟中的领导地位。冷战结束之后, “随着最初能使盟国凝聚到一起的对安全问题的传统担忧的减轻, 盟国之间的分歧很可能变得更加明显”。因此, 该报告同时指出: “在政治上一个关键的问题是, 美国作为联盟领袖的作用将会因为苏联威胁的减轻而受到损害, 在欧洲尤其如此。” [10]
为了有效利用冷战后的有利时机、应对新的安全挑战, 老布什政府提出, 美国必须调整安全战略, 通过提高自身实力维持单极优势, 确立全球领导地位。由于美国在冷战后面临的主要威胁不再是全球性的, 而是地区性的, 因此, 美国国防部在1993 财年国防报告中提出新的军事战略, 即“地区防御战略”, 将防御重点放在对付地区性威胁上, 旨在威慑包括俄罗斯在内的地区大国, 阻止任何可能的地区霸权的崛起。除了主张通过实力优势阻止新兴挑战者之外,《防务规划指南》草案还提出, 美国应该致力于通过推进国际法、民主和自由市场经济, 通过强调“战略相互依赖”来预防地区霸权的出现。在1990 年3 月的《国家安全战略报告》中, 老布什政府提出, 美国对苏联不能只是简单地进行遏制, 而是要大胆地“超越”战后长期奉行的“遏制战略”; 美国应该致力于“将苏联作为一个有益的伙伴纳入到国际体系中来”, 从而“开创一个超越遏制的新时代” [11]。在老布什看来, 支持俄罗斯的政治和经济转型是确保俄罗斯不会重蹈苏联极权主义和扩张主义覆辙的最佳途径[12]。
为了建立反映美国主导地位的“世界新秩序”, 推广美国的价值观念, 老布什政府还提出, 加强联合国的作用, 巩固盟国的团结。在1991 年的《国家安全战略报告》中, 老布什政府指出: “我们联盟的积极的共同基础———保卫民主价值观念———必须得到重新肯定和加强。”而像德国和日本这样的国家如果要求“战略自主”, 那将只会破坏由所有国家共同追求的地区稳定和全球稳定[13] 。因此,《防御规划指南》草案指出: “我们将保留卓越的责任感,有选择地对付那些不仅威胁我们自身利益, 而且威胁我们盟国或友国利益, 或可能严重动摇国际关系的各种不当行为。” [14]
很明显, 老布什政府尝试着对第二次世界大战后持续了40 多年的美国全球战略进行全面调整, 以寻找新的范式替代反共产主义的“遏制战略” [15]。但是, 万变不离其宗, 同它的所有前任一样, 老布什政府也是紧紧围绕美国的安全利益和民主价值观念来制定国家安全战略的。它对美国安全目标的确认既有安全利益方面的考虑, 也有价值观方面的考虑; 它对美国安全威胁的认定, 既从安全利益出发, 也从价值观出发; 它对美国安全手段的选择, 既注重安全利益的获得, 也注重价值观的推广。正如波森和罗斯在评论《防务规划指南》草案时所指出的,“虽然(老布什政府) 优势战略关注于美国压倒性实力和影响的维持, 但却同样强烈忠于自由主义原则, 认识到这一点非常重要。在美国军事力量对特殊自由计划的承诺方面, 优势战略只是比合作安全战略作得更精明” [16]。
三、克林顿政府的参与和扩展战略
克林顿政府在两届任期内(1993 - 2000 年) 曾经发表过多篇国家安全战略报告, 它不仅批判地继承和发展了老布什政府的国家安全战略思想, 而且自身也在不断地调整和完善美国的国家安全战略。并且, 克林顿政府明确将自己的国家安全战略界定为“参与和扩展”。其中最能反映克林顿政府国家安全战略设计的文件是1996 年的《参与和扩展的国家安全战略》和1999 年的《新世纪国家安全战略》[17]。
在多篇国家安全战略报告中, 克林顿政府都坚持将美国国家安全战略的目标界定为三个方面: “加强美国安全、促进美国经济繁荣、推动海外民主和人权” [18]。尽管执政初期克林顿本人及其国家安全事务助理莱克对老布什的“世界新秩序”提出了尖锐批评, 但是与老布什政府一样, 克林顿政府也强调确立美国的全球领导地位, 维护美国的国家安全。在总统就职前夕, 克林顿就曾明确表示, 尽管“美国不可能, 也不应该单独承受维持世界秩序的负担”,但要解决如种族冲突、高技术武器扩散、恐怖主义、毒品走私、环境恶化等冷战后更加突出的新型全球安全问题,“就需要美国强有力的领导”。当时的美国国务卿克里斯托弗也将“克林顿主义”解释为: “美国(在全球事务中) 必须发挥领导作用, 意思是我们必须在各个方面发挥领导作用。” [19] 保持美国对全球经济、政治、安全事务的“领导地位”, 构筑美国主导、西方占优的大国协调关系, 因此成了克林顿执政时期美国国家安全战略的根本目标。
与老布什政府不同的是, 克林顿政府更强调经济安全的意义和向海外移植美国式民主价值观的必要。克林顿政府多次提出, 美国的长治久安有赖于美国的总体实力, 特别是经济实力的强大。“国家安全主要是经济安全”, “经济实力必须成为美国国家安全中明确的中心因素” [20]。克林顿政府还认为,“对国外的民主和人权的支持能够改善美国的安全环境”, 因为“民主和市场经济越是在其他国家起支配作用, 我们自己的国家就越安全、繁荣和有影响。” [21]但是, 克林顿政府在强调经济与民主的同时, 并未忽视军事力量在国家安全中的地位, 美国1996 年国家安全战略报告指出: “美国的军事能力仍是国家安全战略取得成功的关键”。因此, 克林顿政府将军事安全、经济繁荣和民主扩展并列为美国对外战略的三大支柱。
克林顿政府之所以对美国国家安全战略目标进行了调整和再界定, 主要在于它对美国安全面临的威胁与挑战有了新的判断。1993 年, 美国国防部长阿斯平对苏联解体后美国安全威胁方面的变化作了很好的总结和概括。他认为, 美国国家安全威胁的种类已由“单一”走向“多样”; 威胁的程度已由“危及美国生存”变为“危及美国利益”; 威胁的特征已由“明确”变为“模糊”; 威胁的性质已由“可慑止”变为“不可慑止”[22]。在克林顿政府看来,2015 年之前是美国的“战略间歇期”, 因为美国并不面临紧迫的现实威胁和势均力敌的全球性竞争对手, 相反, 美国前所未有地获得了使国家更安全、更繁荣的机会, 其唯一超级大国的地位可以保持相当一段时间。美国面临的真正的严重挑战不是俄罗斯和中国, 而是地区性、跨国性和非对称性威胁, 如种族冲突的蔓延、“无赖国家”和“失败国家”对地区稳定的危害、大规模毁灭性武器的扩散、恐怖主义的猖獗、信息战和情报争夺的加剧、环境的恶化等等[23]。与老布什政府不同的是, 克林顿政府强调的不是像苏联那样的敌人会在前苏联地区或其他地区再度出现、危及美国的安全与地位, 而是那些军事实力与美国极不相称的敌对国家或敌对势力会利用非常规手段破坏美国的安全环境、挑战美国的领导地位。
基于对美国安全威胁与挑战的不同判断, 克林顿政府提出了不同于老布什政府的战略手段和战略途径。克林顿政府主张用“参与和扩展”取代冷战时期的“遏制”。它认为美国应该利用“战略机遇期”积极“参与”国际事务, “扩展”自由世界的疆界, 实现美国的全球领导地位。对于像1994 年波斯尼亚流血冲突这样的国内混乱、地区动荡、以及包括武器扩散在内的一系列跨国威胁和挑战, 克林顿政府强调, 美国必须及早通过单边或多边的军事干涉将这些麻烦消灭在滥觞阶段。当时的美国国防部长佩里将这种战略称为“预防性防御”,其基本方针是: 预防威胁的出现; 对已出现的威胁加强威慑; 如失败, 则运用军事力量加以消除[24] 。“参与”战略的另外一个方面是, 美国要积极促进世界经济的发展和国际金融的稳定, 藉此维护美国的经济安全, 提高美国的经济实力。在“参与”的基础上, 美国还应积极“扩展”, 即向海外推行美国式民主价值观, 在巩固民主核心的基础上, 扩大民主圈, 或直接或间接地激励落后国家走民主和市场的发展道路。就像莱克所说的, 美国“通过冷战遏制住了一种对市场民主制国家的全球性威胁”, 冷战后则“必须以一种扩展战略取代遏制战略,使市场民主国家组成的自由共同体在世界得到扩展” [25] 。
此外, 在“参与和扩展”战略的基础上, 克林顿政府还在第二任期内明确提出了“塑造、反映、准备”的战略新构想[26]。它要求美国不要消极适应国际环境的变化, 而应积极“塑造”国际环境, 使之不断朝对美有利的方向发展; 按照美国安全面临的威胁与挑战的性质和程度, 对世界上各种各样的危机作出迅速有效的“反应”, 以维护美国的国家安全利益;并着手为不确定的未来作好“准备”, 以确保21 世纪成为下一个美国世纪[27]。
如果说老布什政府的领导地位战略是对美国冷战期间遏制战略的一种超越, 那么克林顿政府的参与和扩展战略则是这种超越的继续。尽管克林顿政府对老布什政府的国家安全战略提出了很多批评和责难, 但是它却遵循着同样的思维路径设计着美国的国家安全战略。它在突出强调美国安全利益, 尤其是经济利益的同时, 更为重视价值观的推广与传播。对民主与安全之间紧密关系的深信不疑, 很大程度上反映了克林顿政府对美国国家安全战略中利益与价值观之间实现平衡的孜孜追求。
四、小布什政府的先发制人战略
小布什政府2001 年上台不久, 美国的国家安全环境就因为“9·11”事件而发生了急剧变化。为了有效应对恐怖主义的紧迫威胁, 小布什政府提出了先发制人的国家安全战略, 该战略主要体现在小布什政府迄今发表的唯一一份国家安全战略报告中[28]。在2002 年的《美国国家安全战略》报告中, 小布什政府开宗明义地指出, 美国国家安全战略的目标就是“建立有利于实现自由的均势”, 使“所有国家和所有社会能够自行选择政治自由、经济自由的回报与挑战”。美国国家安全战略的目标不仅在于维护美国自身的和平与安全, 而且还在于为整个世界的“正义和平”而战, 帮助世界“不仅变得更安全, 而且变得更美好”。该报告重申了此前不久小布什总统本人在一次讲话中对美国国家安全目标的界定, 即美国将“通过反击恐怖主义和专制政权的威胁捍卫和平、通过建立大国之间的友好关系维持和平、通过鼓励所有大陆上自由和开放的社会扩展和平” [29]。
虽然并没有在国家安全战略报告中明确指明, 但是与老布什和克林顿政府一样, 小布什政府也十分强调美国的国家实力和领导地位。在小布什政府看来, 要捍卫、维持和扩展和平, 美国就必须致力于建立以美国为首、不存在任何匹敌竞争者的单极世界; 因为只有在这样的世界中, 人类才能避免大国之间的战略对抗和安全竞争[30] 。与老布什和克林顿政府不同的是, 小布什政府更加强调美国的本土安全和本土防御。“9·11”事件打破了美国本土“天然免疫”的神化, 暴露了本土安全的脆弱性。为此, 小布什政府不仅加强军事建设、提高本土防御、实行半个多世纪以来最大规模的机构改革组建国土安全部, 而且还专门提出了美国国土安全战略[31]。
“9·11”事件对小布什政府国家安全战略最大的影响在于, 它改变了美国对威胁来源与性质的判断。上任伊始, 小布什政府曾经认为美国国家安全面临的首要威胁是像中国这样的“拥有可怕资源基础的军事对手”, 并把中国看作是美国潜在的“匹敌竞争者”[32]。然而, “9·11”事件的爆发却改变了美国的假想, 它使美国认识到, 对美国国家安全构成直接、紧迫威胁的不是中国, 而是来无影去无踪、没有疆界、无拘无束的恐怖主义。因此, 小布什政府的国家安全战略报告将美国面临的主要威胁和挑战描述为“恐怖主义极端势力与高技术的结合”。美国虽然仍然受到来自“扩张国家”的威胁, 但是这种威胁已经远远小于来自“失败国家”的挑战。在小布什政府看来, 美国受到胁迫不是源于敌对国家的战舰和军队, 而是源于少数心怀仇恨者手中的灾难性技术。尽管与老布什和克林顿政府相似, 小布什政府在判断国家安全面临的威胁方面也没有忘记传统的地区性军事威胁, 但是, 它似乎更强调以恐怖主义和大规模毁灭性武器扩散为主要内容的非传统安全挑战, 它把恐怖主义组织以及支持恐怖主义活动的伊拉克、伊朗和朝鲜, 界定为邪恶国家, 称其为美国国家安全利益面临的关键威胁, 并专门出台了抗击恐怖主义和防止大规模毁灭性武器扩散的战略[33]。
由于恐怖主义活动具有极大的隐蔽性和破坏性, 传统的威慑战略已经无法慑止潜在的袭击者, 因此冷战时代的遏制和威慑战略必须由先发制人的新战略取而代之。该战略要求美国必须在潜在的威胁造成重大问题、破坏美国国家安全之前就将其消灭。“为了预先阻止或预防对手的敌对行动, 美国, 如果必要, 将先发制人地采取行动。”美国不仅要对恐怖主义组织以及支持恐怖主义活动的邪恶国家采取先发制人, 而且在必要时以单边的方式进行先发制人。小布什政府认为, 国际制度和联盟关系有时候会阻碍和延误美国对敌对威胁的回击, 因此, 即使在得不到国际制度和盟友支持的情况下, 美国也会单独采取行动, 消除威胁。先发制人战略要求美国必须具有不受国际制度、准则、规范、条约和安全合作关系制约的自卫特权, 因而它被国际社会普遍看作是单边主义的集大成, 小布什政府国家大战略的实际构想也因此被解读为“新帝国主义”、“霸权主义” [34] 、或“非正式的全球美利坚帝国” [35] 。尽管小布什政府的“先发制人”战略使美国单边主义达到了登峰造极的地步, 但是, 公允地讲, 先发制人并不是其国家大战略的全部。在《美国国家安全战略》报告中, 小布什政府还同时强调了国际协调与大国合作的重要性和必要性, 并使观察家们一度看到了新的“多边合作时代”的曙光[36] 。小布什政府提出, 美国将“同其他国家合作以拒绝、遏制和剥夺敌人获得危险技术的能力”。为了“建立有利于实现自由的均势”, “美国将尽可能广泛地组建联盟以实施自己的战略”, 现在是“自17 世纪民族国家出现以来, 建立一个大国之间在和平中竞争而不是准备战争的世界的最佳时机”。美国还将加强联盟关系和多边国际组织的作用以击败全球恐怖主义。
虽然不该怀疑美国追求国际合作和依靠国际制度的诚意, 但不难判断, 单边主义和先发制人才是小布什政府国家安全战略的真正核心和主轴。该战略与老布什和克林顿时期的国家安全战略存在明显不同, 这主要是因为美国所处的国家安全环境发生了明显的改变。但是,与前者相同的是, 小布什政府同样程度地强调美国的国家安全利益和民主价值观。它把“9·11”事件解释为野蛮对文明的袭击, 把美国安全目标界定为建立有利于实现自由的均势, 实际上都反映了小布什政府试图通过维护美国价值观来实现美国安全利益的初衷[37]。在强调先发制人的同时, 美国国家安全战略还强调通过自由市场和自由贸易推动全球经济的增长, 通过开放社会和建立民主基础扩展和平与安全。小布什总统在2003 年11 月的一次讲话中, 更是提出要以一种“进取的自由战略”改造中东以及整个世界[38]。毋庸置疑, 小布什政府对冷战后的美国国家安全战略作出了重大调整和修订[39] , 但是在追求利益与价值观的平衡方面,它却在延续和发展着美国各届政府的一贯做法。
五、结论与思考
利益与价值观是任何国家在确定自己的安全战略时都必然要考虑的两大密不可分的主导因素。美国也不例外。正如赖斯所言, 对现实主义与自由主义的探讨可以为一代又一代学者带来无上的荣耀, 使他们在大学或研究所获得终身教授的职位, 但是在具体的外交政策决策过程中, 却既没有纯粹的现实主义也没有纯粹的自由主义, 权力与价值观完全密不可分[40]。奈更是直截了当地认为: “价值观乃是一种无形的国家利益” [41]。小布什政府在国家安全战略报告中也指出: “美国国家安全战略将建立在反映价值观与国家利益相结合的独特的美国国际主义的基础之上”, 一个好的、长期有效的、一以贯之的大战略必须在利益与价值观之间取得平衡。
事实上, 冷战结束以来, 美国各届政府都一直在致力于通过权衡利益与价值观, 调整和修订美国的国家安全战略。从老布什政府的领导地位战略, 到克林顿政府的参与和扩展战略, 再到小布什政府的先发制人战略, 美国在确定国家安全目标、认定安全威胁、拟定安全手段的过程中, 不仅考虑美国的国家安全利益, 而且强调美国的民主价值观念。在一定意义上, 美国的价值观是相对稳定的, 而国家安全利益因外来威胁的变动不居而常常表现出较大的流变性。但是, 实现利益与价值观的平衡却是美国各届政府制定和推行国家安全战略的一致原则。美国国内有学者批评美国政府, 在国家安全战略问题上一直摇摆不定, 茫然失措,冷战结束至今仍未形成一个像冷战时期遏制战略那样的长期的一以贯之的大战略[42] 。之所以如此, 其中一个重要原因就在于, 美国政府未能实现利益与价值观的有机结合, 尚未在利益与价值观之间找到恰当的平衡点。
世人可以从多种维度解读美国的国家安全战略[43], 利益与价值观是其中最重要的两个。实现利益与价值观的平衡是美国政府制定和推行国家安全战略的基本原则和主要思路, 因而也是我们解读冷战后美国国家安全战略这个斯芬克斯之谜的合理视角和关键切入点。
[1] Christopher Layne , From Preponderance to Offshore Balancing : America’s Future Grand Strategy , International Security , Vol . 22 ,No. 1 (Summer 1997) , pp. 862124.
[2]阎学通:《中国国家利益分析》, 天津人民出版社1997 年版, 第45 - 54 页。
[3]王逸舟:《国家利益再思考》,《中国社会科学》2002 年第2 期。
[4]转引自詹姆斯·多尔蒂、小罗伯特·普法尔茨格拉夫《争论中的国际关系理论》(第5 版) , 阎学通、陈寒溪等译,世界知识出版社2003 年版, 第101 页。
[5] Ashton Carter and William Perry , Preventive Defense :A New Security Strategy for America ,Washington :Brookings Institution Press ,1999 ,p. 11.
[6]梅孜编译:《美国总统国情咨文选编》, 时事出版社1994 年版, 第766 页。
[7] Excerpts from Pentagon’s Plan : Prevent the Re - emergence of a New Rival , New York Times , March 8 , 1992 , p. A14.
[8]梅孜编译:《美国总统国情咨文选编》, 第776 页。
[9]Excerpts from Pentagon’s Plan. Prevent the Re2emergence of a New Rival . New York Times ,March 8 ,1992 ,p. A14.
[10]National Security Strategy of the United States (Washington D. C. : The White House , August 1991) .
[11]A National Security Strategy of the United States (Washington D. C. : The White House , March 1990) .
[12]George Bush , Remarks at the Texas A&M University Commencement Ceremony , May 12 , 1989.
[13] Zalmay Khalilzad ,Losing the Moment ? The United States and the World after the Cold War , Washington Quarterly , Vol . 18 , No.2 (Spring 1995) , pp. 87 - 107.
[14]Excerpts from Pentagon’s Plan. Prevent the Re2emergence of a New Rival . New York Times ,March 8 ,1992 ,p. A14.
[15]John Dumbrell , American Foreign Policy : Carter to Clinton (New York : St . Martin’s Press , 1997) , p. 193.
[16]Barry Posen and Andrew Ross ,Competing Visions for U. S. Grand Strategy , International Security , Vol . 21 , No. 3 (Winter1996/ 97) , pp. 5 - 53.
[17]需要指出的是, 尽管克林顿政府提出了很多不同版本的国家安全战略报告, 各个报告之间也或多或少地存在着差别, 但是它们对美国国家安全目标、威胁与手段的看法基本一贯。
[18]A National Security Strategy of Engagement and Enlargement (Washington D. C. : The White House , February 1996) .
[19]转引自张敏谦“美国全球战略剖析———从‘世界新秩序’到‘克林顿主义’”,《美国研究》2000 年第4 期, 第27- 28 页。
[20] 美国贸易代表坎特1993 年10 月28 日在《今日美国》节目中的讲话。转引自周镜、钱春元《克林顿政府国家安全战略评析》,《现代国际关系》1994 年第11 期, 第8 页。
[21]Bill Clinton , Speech to the U. N. General Assembly , September 27 , 1993.
[22]参见彭光谦:《国际战略格局剧变中的美国国家安全战略》,《美国研究》1993 年第4 期。
[23]Report of the Quadrennial Defense Review (Washington , D. C. : Department of Defense , May 1997) .
[24]William Perry ,Defense in an Age of Hope , Foreign Affairs , Vol . 75 , No. 6 (November/ December1996) , pp. 64 - 79.
[25]William Perry , Annual Report to the President and the Congress (Washington D. C. : Department of Defense , March 1996) ;
[26] A National Security Strategy for a New Century (Washington D. C. : The White House , December 1999) .Anthony Lake ,From Containment to Enlargement , U. S . Department of State Dispatch , Vol . 4 , No. 39 (September 27 ,1993) ,pp. 658 - 664.
[27]Samuel Berger , A Foreign Policy Agenda for the Second Term, Speech at Center for Strategic and International Studies , Washing2ton , D. C. , March 7 , 1997.
[28]The National Security Strategy of the United States of America (Washington D. C. : The White House , September 2002) .
[29]George W. Bush , Graduation Speech at West Point , June 1 , 2002.
[30]John Ikenberry ,America’s Imperial Ambition , Foreign Affairs , Vol . 81 , No. 5 (September/ October 2002) , pp. 44 - 60.
[31]National Strategy for Homeland Security (Washington , D. C. : The White House , July 2002) .
[32] Quadrennial Defense Review Report (Washington , D. C. : Department of Defense , September 30 , 2001) . 在2001 年《四年防务评估》报告中, 小布什政府提出要将判断安全环境的思维由“基于威胁的模式”转变为“基于能力的模式”,即不再强调谁是威胁, 它什么时候可能发动战争, 构成威胁, 而是强调对手会如何作战。
[33]National Strategy to Combat Weapons of Mass Destruction (Washington , D. C. : The White House , December , 2002) ; National Strategy for Combating Terrorism (Washington , D. C. : The White House , February , 2003) .
[34]Michael Hirsh ,Bush and the World , Foreign Affairs , Vol . 81 , No. 5 (September/ October 2002) , pp. 18 - 43.
[35]Edward Rhodes ,The Imperial Logic of Bush’s Liberal Agenda , Survival , Vol . 45 , No. 1 (Spring 2003) , pp. 131 - 154.
[36]Sabeel Rahman ,Another New World Order ?Multilateralism in the Aftermath of September 11 , Harvard International Review , Vol .23 , No. 4 (Winter 2002) , pp. 40 - 44.
[37] Thoms Carothers , Promoting Democracy and Fighting Terror , Foreign Affairs , Vol . 82 , No. 1 (January/ February 2003) , pp.84 - 97.
[38]George W. Bush , Remarks at the 20th Anniversary of the National Endowment for Democracy , November 6 , 2003.
[39]参见Ivo Daalder and James Lindsay ,America Unbound : The Bush Revolution in Foreign Policy , The Brookings Review , Vol . 21No. 4 (Fall 2003) ,pp. 226 。
[40]Condoleezza Rice , A Balance of Power that Favors Freedom, US Foreign Policy Agenda , Vol . 7 , No. 4 (December 2002) , thefull text is available at http : / / 164. 109. 48. 86/ journals/ itps/ 1202/ ijpe/ pj7 - 4rice. htm.
[41]Joseph Nye , The Paradox of American Power : Why the World’s Only Superpower Can’t Go It Alone , Oxford :Oxford UniversityPress , 2002 , p. 139.
[42]Josef Joffe ,“‘Bismarck’or‘Britain’?Toward an American Grand Strategy after Bipolarity”, International Security , Vol . 19 , No.4 (Spring 1995) , pp. 94 - 117 ; Charles Kupchan , The End of the American Era : U. S . Foreign Policy and the Geopolitics of theTwenty - first Century (New York : Alfred A. Knopf , 2002) , p. 12.
[43] 参见周建明、张曙光《美国安全解读》, 新华出版社2002 年版。
