张旭霞 张振宇:改革开放以来我国行政区划研究的范式变迁

选择字号:   本文共阅读 529 次 更新时间:2014-06-20 10:42:07

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张旭霞   张振宇  
改革开放以后,尤其是随着社会主义市场经济体制的建立和完善,作为公民的个体利益的发展成为了时代发展的主题,从“经济人”的利益维度出发,以“还政于民,放权让利”为内容的地方政府的分权改革,极大地推动了国民经济的发展。社会主义建设新时期,人作为“社会人”的社会属性愈发得到体现,满足个体的社会需求成为社会关注的重点,党和政府先后提出了“以人为本”与“中国梦”的执政理念,并据此实施民生战略和新型城镇化战略,实际上是将人逐渐地从抽象的“政治人”向现实的“经济人”和“社会人”的转变,这也深刻地体现了中国行政区划研究的马克思主义立场。马克思主义认为,人既是有各种私人利益要求的“经济人”,也是生活在共同体条件下的“社会人”。人的现实活动为公共利益的产生创造了现实可能性,也为国家共同体产生了公共权力,而这种权力的空间合理配置就成为了人类永恒的话题。在马克思主义的人学视域中,人的现实活动是人超越有限性而趋向意义世界的一种努力,其超越性所确证的正是人的自由本质,它是意义世界能否生成及其主体能否实现“自为”存在的关键[11]。所以,尊重人的自由本质是公共管理应当坚持的人学原则,也是行政区划改革的方向。

   (二)行政区划研究的理论内容的变化

   改革开放以来,中国行政区划的研究从脱胎于政治学基本理论的行政区划基础理论框架构建,到对历代的行政区划沿革中普遍规律的探求,从着眼于促进区域经济发展经济区为主题的行政区划变革,到关注快速城市化背景下行政区划变革的理论实证,从对西方工业化进程中行政区划的比较探讨,到对新型城镇化进程中的现实问题分析,行政区划的研究视野逐步拓展,研究对象日益全面,一个庞大的学术研究的“科学共同体”趋向成熟。但实质上,由于缺乏对共同知识基础的认同,中国行政区划的研究力量相当分散,过往的研究不是趋向于对历史的描述,就是侧重于具体改革方案设计的行政区划研究,而对行政区划“应然状态”的追寻及行政区划改革具体策略的思考则缺乏实质性的探索。行政区划作为一门应用型的学科,改革方案的实际操作性恰恰是行政区划研究的关键,而这一问题的解决则离不开行政科学的逻辑思维。行政区划改革中所涉及的各种复杂利益关系的调整和权力关系变动,不仅需要人文关怀,更需要科学精神。这一领域研究的虚化倾向不仅使这一问题成了当前行政区划改革领域的难点和重点,也反映出由于缺乏一套有效的学科范式作为规范和引导,行政区划研究日益蜕变成为一种“玄学”。行政区划理念的偏颇、方案设计的失允,使得行政区划研究整体上处于失序的状态。

   (三)行政区划研究动力机制的变化

   恩格斯指出:“社会一旦有技术上的需要,则这种需要就会比十所大学更能把科学推向前进”[12]。人类社会的发展需要是科学产生的前提与基础,也是不断推动科学向前发展的永恒动力。从以往的研究来看,基于稳定阶级统治和促进经济发展,是行政区划研究的普遍动力。十一届三中全会以来,我国政府把“注重效率、发展经济”作为引导经济社会发展的基本理念,市场经济的发展促使行政区划领域的研究必须以突破地方“诸侯经济”、建立国内统一市场为目的,在这种情势下,“行政区经济”理论应运而生,并对我国的行政区划改革产生了重大的影响,行政区划改革一度迎来了发展的春天。但是在20世纪90年代,由于大量的“假城市化”现象的出现,中央暂缓了行政区划的改革,也反映了这一动力的内在缺陷。自1997年以来,中国行政区划的突破性改革几乎停滞,行政区划的变革仅仅停留在对既有行政区的合并和行政驻地变迁方面。近年来,随着城市化的快速推进,行政区划研究开始以城市为中心,尤其是关注城市化进程中土地资源的空间配置。以往的行政区划研究倾向于迎合政府的偏好,这也使得在追求政治合意的过程中容易忽视事物发展的本来面目与客观规律。事实上,一切以城市化作为行政区划的研究都应当回归到人类社会发展的人性基石——“每个人全面而自由的发展”上来,这才是社会在“技术上的需要”,才是新形势下推动行政区划变革的基本动力。城市化归根结底是人的城市化,人才是决定城市和行政区划的最根本的因素,忽视了人的需要,行政区划研究只能是无源之水、无本之木。

   (四)行政区划研究的中心主体的变化

   传统的行政区划研究是以政府作为单中心的治理结构而展开的。在这种治理结构下,政府天然存在的缺陷与社会公众参与不够,使得行政区划改革并不能充分整合现有的社会资源。长期以来行政区划的研究也在这种单中心的治理结构下缓慢发展,政治学者强调通过行政区划技术保持地方的权力控制;经济学者追求一定空间下行政区与经济区的耦合以服务市场经济发展;公共服务型的研究者综合两者寄希望变革现有行政区划以提高公共服务质量,并着力推动行政区划的治理结构从单中心向多中心过渡,但由于政府在行政区划中的天然强势作用,行政区划的治理格局还是走回了单中心,最终皆无所适从。究其原因,在于对政府与公众,尤其是政府与个体的关系上缺乏深度地探讨。在理想条件下,行政区划的自然变动应该既符合政府目的,又顺应个体发展自然的演进,但二者往往存在着某种程度的偏差。政府出于自身发展的需要,经常不能摆正其与成员的关系,常常将自己作为发展的核心,而将个人作为达到这种“发展”的手段和工具。这样,行政区划的变动愈大、出现的偏差也就可能愈大,欲速则不达甚至反其道而行之,因而,发展过程的本身又否定了发展。因此,行政区划的发展要真正从单中心过渡到多中心,就必须要从学术研究的层面端正政府与个体之间的关系,必须着眼于人的全面发展和完善,并据此建立行政区划改革的多中心治理体系。

    

   三、中国未来行政区划改革的范式选择:基于合作关系的行政区划模式构建

   张康之教授在对人类社会治理变迁进行分析时指出,人类社会治理模式经由统治型、管理型向服务型过渡,人类的行为范式也由斗争、竞争逐步走向合作。尤其是“到了后工业社会,在高度复杂性和高度不确定性的条件下,合作关系将成为社会构成中的一种原生性的社会关系。关于社会其他方面的建构,都需要从这种合作关系出发,都需要建立在合作关系的基础上”[13]。在后工业社会的高度不确定性和高度复杂性的治理格局下,行政区划的划分要以一种原生性的社会关系出现在人们的视角中,就必须以促进和实现人的合作为首要选择。具体而言,应包括以下几点:

   (一)基于合作关系的行政区划模式必须以构建人类内在良好本性意识为基础

   现有的行政区划研究中,过度倚重一种“外在的强制”,这种强制往往不是对个人起限制作用的物质生活条件,而是国家的强制。然而国家的强制绝对不是社会的基础,而是社会本身分裂的结果。马克思认为,和现在的以“外界的强制为基础”的社会相比,“真正的社会主义者”标榜一种“以对内在人类本性的意识即理性为基础”的理想的真正社会[14]。而合作性的行政区划模式则正是以人类内在良好本性的构建为基础的。良好的本性是人之所以为人,人之所以与人共处共生的基础,是秩序与规则社会化的体现。实现人类的良好本性的构建,不仅要通过道德秩序的规制,还需要通过对人生存空间的调整。在现有的治理格局下,就是要打破行政区划的体制性制约,促进区域经济社会的发展,构建起公民直接参与地方公共政策、地方政府及时回应社会和民众要求的民主政府。休谟和斯密也曾不止一次地论述过:人的行为基于自私的本性以及有限的同情,在共同的利益感觉下,他们逐渐形成了一个社会的共同体,并且这个共同体在演进中产生了一定的规则和秩序,经济社会、政治社会等先后发育成熟,一个市民社会的公共政治领域趋于完备,于是社会治理变成重要的事务,国家与政府等机构应运而生[15]140。地方自主治理正是基于这种共同体下对民主政治发展提出的必然要求。以行政区划改革为契机,进而实现乡镇自治乃至县域自治,是优化地方政府间权力配置、减少地方政府层级、推动治道变革和治理转型的重要手段。

   (二)基于合作关系的行政区划模式必须以实现社会资源的有效利用与合理整合为抓手

   社会冲突存在于人类的一切活动之中,行政区划的改革便是制造和解决社会冲突的过程。在美国学者福莱特看来,人类解决冲突的方式不外于以下三种:支配、妥协或整合。对于政治型和经济型的分析范式而言,行政区划的调整不过是一方对另一方的臣服或者妥协,而统一这种分歧的自然的方法,则是整合。“整合即通过形成一种各方利益都能够得到表达的解决方案,而使其得以成功的秘密则是相互渗透。整合的过程存在的巨大障碍使得整合不可能自然出现,因为对大多数人来说它是一个新概念。成功的整合要求人们接受概念本身,要求有力量打破以支配和妥协为前提的长久习惯,要求有一种发展新技巧的愿望。而这种新技巧就是整合社会资源。”[15]141社会资源作为人类赖以生存和发展的物质基础,天然具有稀缺性,使得人类在追求这一资源的过程中产生了矛盾与合作。人类的一切活动都是追求这种资源的有效合理利用,行政区划作为人为地对社会空间资源的一种合理划分,必须以建构有效的合作机制为基础。原有的以政治资源的调配和经济发展为主导的行政区划格局,应该引入以公共物品的属性和事权的合理划分为依据的建制原则,在进行增量改革的基础上,积极响应辖区内公众的要求,以积极高效地提供公共服务为根本确定相应的管理层级与管辖幅度。

   (三)基于合作关系的行政区划模式必须以实现人的自然性流动和集聚为导向

   美国公共行政学者福莱特认为,“人内在的有一种与其他人交往、发展社会联系并尽其所有义务参与集体生活的内在需要,而且只有通过参与群体生活,个体才能充分发挥他们作为人的全部潜力,并且展示他们自我治理的主权。”[15]145人的自然性流动是自由、平等的象征,人出于社会需求而展开的人际合作是实现群体治理的前提。行政区划作为对空间区域的人为划分,其实质应该是对人的自然性流动和集聚的促进。只有顺应了人的这种需求,才能真正实现较为稳定的、能够促进人类社会发展的行政区划。任何区域的发展,归根到底都是人的发展。所以,发展的本义应该是着眼于构建一种出于完善个体自身、充分实现自身的各种潜力的内在需要而决定的过程和达到的状态。任何个人,都有权利选择自己的生存方式、人生道路,并获得身心的自由和满足。所以,行政区划变革,无论如何都应该是一种基于个体选择的理性选择,这是发展的根本属性,也是一切发展的终极目的。个人、个体为了实现自身的完善,也自会按照自己的理解和设想,采取自己认为正确的步骤和方式,实现人的自然性流动和聚集,以此来获得自身的发展。在现有制度环境下,逐步突破户籍限制,打破城乡二元分立结构,促进人口自由流动,实现基本公共服务均等化,是实现合作型行政区划的前提和基础。然而,不容忽视的一点是,任何自由的实现都是有条件的,必须基于一定发展阶段的社会需要,根据社会整体利益,循序渐进地促进人口流动。

   (四)基于合作关系的行政区划必须要以实现人与自然和谐相处为依归

人类在追求自身发展的过程中,是一个不断认识世界、改造世界的过程,也是一个适应自然、改造自然的过程。人类要实现自身的发展,就必须深刻地认识到自然界的必然性。要实现自身的自由则要求通过加深对自然界的必然性认识来支配我们自己和外部自然界。行政区划与自然地理密不可分,行政区划实际上是通过人为的调整自然物的归属和使用方式来实现人类自身的发展。在这一过程中,如何实现人与自然的和谐相处是科学划分行政区域的关键。在行政区划改革中坚持人与自然和谐相处的观念,就必须要改变原有的孤立的、单目标的思维模式,转变为系统的、全面的、辩证的思维模式;由以往的以政治控制和经济增长为主要目标,转变为经济增长与生态系统保护相协调,政治发展与生态建设相统一。纵观历史上行政区划的各种利弊得失,无论是“山川形便”还是“犬牙交错”,(点击此处阅读下一页)

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