何代欣:中国式土地制度与土地财政的形成

选择字号:   本文共阅读 416 次 更新时间:2014-06-20 10:04:37

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何代欣  

  
我国土地的城乡分治,通过土地国家所有和土地集体所有两种形式实现。这两种所有制形式,在根本上体现了我国土地制度的特征,也成为了我国土地开发利用的政策依据。

   我国土地制度决定了现行的“二元”土地经营管理模式。从管理模式看,所有土地按照国有土地和集体土地进行分类管理。从经营模式看,国有土地的所有权归国家,土地使用权可以进行有限转让。土地使用权的转让不带来土地所有权的变动,却带来了土地出让金收入。且土地出让金与我国财政的关系越来越紧密。这种联系的根源在哪里?

   其一,现行土地制度为地方政府出让土地获取财力提供了政策依据。现行土地制度秉承了《中华人民共和国宪法》(1982)对土地公有制的相关规定。《中华人民共和国土地管理法》(2005)进一步明确了立法宗旨。“国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。

   总的来看,现行土地制度,特别是各地实施细则的制定,都是构建在这两项法律基础之上。地方政府出让土地使用权获取土地出让金的政策来源也在于此。

   其二,土地市场的“供给端”计划管理与“需求端”市场定价导致了土地出让收入急升。国有土地使用权都是属地划分原则。行政区划内的国有土地,特别是更具价值的城市土地,其使用权出让大多集中在当地政府手中。计划经济时期,由于经济发展相对滞后,要素市场几乎没有形成,土地要素没有进入市场交易的可能,也没有需求方迫切购买土地用于建设。大多数土地都是靠行政划拨的方式进行配置。市场条件下,政府依然是土地有偿使用和流转的主角。虽然可以交易的土地一部分集中在居民或企业手中,但是社会持有的土地,可以通过拆迁管理,通过回购或异地补偿的方式重新回到政府手中。这就形成了政府供给土地的主要模式。无论是制度规定还是流转状态,都为政府集中利用土地、出让土地提供了可能。

   市场经济的发展是土地市场发育、土地价格形成与土地交易展开的基础。自从20世纪80年代,房地产市场诞生过后,土地作为房地产的基础,其交易价格逐步向市场价格靠拢,形成与房地产同步上涨的趋势。从各国经验来看,土地价格上涨是经济增长过程中不可避免的一步,也是衡量以房地产为代表的固定资产价格的重要依据。土地价格市场化与政府拥有土地之间形成的上下游关系,很大程度上决定了政府提供土地、获得土地出让金,进而构成地方财力的来源。

   其三,土地出让金的增加扩充了地方可支配财力。地方政府可支配财力的扩张通常源自制度供给。一般来讲,政府收入的供给来自两个层而,第一个层面是政府间财政转移支付,我国表现为中央财政对地方财政的转移支付,第二个层面是授予地方扩大收入的权利,包括税收收入权和其他收入权利。我国地方政府财力的增加既有中央政府的转移支付,也有制度授予的其他收入权利。出让国有土地获取土地出让金,就是其他收入权利的主要体现。特别是近20年来,收入从无到有,从小到大,已经成为我国地方政府可支配财力的核心组成部分。除了土地价格上涨、土地资源大多由政府拥有这些土地本身的情况之外,我国现行的政府间财政关系也加剧这一局面的扩大。卖地融资、以地换发展成为各地方政府主观与客观的共同选择。

  

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