刘智峰:论现代国家治理转型的五个向度

选择字号:   本文共阅读 602 次 更新时间:2014-06-19 06:25:13

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刘智峰  
解决这个始终会存在的矛盾需要高超的国家治理艺术,如柏克所说,要形成一个自由的政府,就是要把自由和限制这两种相反的因素调和到一个融贯的作品中去,需要有深思熟虑和一颗睿智、坚强而兼容并包的心灵。[10]

    

   三、治理方法:从权力治理转向法治治理

   集权国家的特征是权力的治理,这种模式最极端的表现就是路易十六时代的法国,国家集中了所有的权力,这些权力又集中于行政权。这种模式曾经推动了法国在欧洲的崛起,但到了那个时候,随着经济、社会和文化的发展,它的合理性渐渐失去了,取而代之的将是以英国模式为代表的法治国家的治理模式。而在黑格尔以及托克维尔、哈耶克等人看来,这种行政高度集权的治理模式是法国大革命爆发的重要原因。可以说,1789 年的大革命也标志着传统的权力治理模式的瓦解和向法治的治理模式转型的开始。

   最重要的改变就是把政治权力的治理行为纳入法治的规范中,使治理行为合法化。这里的重要含义是:国家本身不能有自己的意志和利益,国家仅仅是人民治理的一种工具。进一步说,这是对现代国家的重新定义:它应该是人民进行治理的手段或工具,而不能是某个阶级、种族或者某个利益集团统治人民的工具,所以,国家的权力必须受到人民的控制和约束,为人民服务。

   法治的治理起码包含了三层含义,其一是统治者的行政权力,也就是官僚机构的权力不能是没有边界的,而必须受到界定和制约。原因在于,在涉及国家治理的诸多权力中,行政权的范围是最广泛的也是与人民的日常生活和利益关系最紧密的,自然也是最容易被滥用的。白芝浩说,所有险恶利益中最危险的莫过于行使行政权的政府的利益,因为政府是最有权势的,英国人讨厌掌握着行政权的治人者。[11] 对宪法和法治阐述最有深度和力量的是哈耶克,他无疑试图解决韦伯和托克维尔最为担忧的官僚机构行政权力膨胀的问题。在哈耶克看来,主要应该受到限制的是复杂的行政机构,因为职业行政官员的权力是对个人自由的主要威胁。正是为了保护公民的权利,防止庞大的行政机器吞没私人领域,法治才如此重要,法治意味着,政府不能为了自己的目的而行使至高无上的权力。[12]

   法治的治理的含义之二是,仅有宪法对行政权的约束还不够,还应该实行分权,就是用权力来制约权力。这是孟德斯鸠的创见,他的名言是:一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。所以,要防止滥用权力,就必须以权力约束权力。以此为基础,他提出了立法、司法和行政分权的原则:也就是说统治者在理论上或者事实上都应该是分开的而不能是同一个人:他不能独揽全部的权力,如果立法权和行政权集中于同一个人或者同一机关之手,如果司法权不与立法权和行政权分立,如果三权合一,人民的自由就不存在了。[13] 也就是说,全部权力集中在同一些人手里,意味着外部制约的取消,而外部制约的取消就意味着暴政。在康德的晚年,他始终在思索的一个问题就是国家如何进行良好的治理。在他看来,国家治理的前提首先是如何构建国家的组织,也就是“国家宪制”的问题,“如何建立起这样一种宪制,使他们之间得以相互制衡,致使他们的公共行为没有私下意图”。[14] 而从国家治理的角度看,治理者垄断全部的权力可能导致盲目的治理,而分权和制衡有助于实现公正的、正确的治理。基佐说,任何力量都不能完全拥有获得统治权的权利,无论谁在其统治权上具有垄断地位,那他永远离正确只差一步。[15]言外之意,如果治理者的权力是合一的,而没有分权制衡,治理者的权力就失去了寻求理性和正义的压力和动力,最终就可能失去了治理的合法性。

   法治的治理含义之三是,国家的治理也就是统治者权力的行使必须是按照法律的并且自身也是受到法律约束的。对此最经典的解释是洛克所说的:无论国家采取什么形式,统治者应该以正式公布的和被接受的法律,而不是以临时的和未定的决议来进行统治。政府所有的一切权力,既然只是为社会谋幸福,因而不应该是专断的和凭一时高兴的,而是应该根据既定的和公布的法律来行使;这样,一方面使人民知道他们的责任并在法律范围内得到安全和保障,另一方面,也使统治者被限制在他们的适当范围内,不致为他们所拥有的权力所诱惑。[16] 统治者行使权力的方式的转变意味着对统治者权力基础的重新定义:君主的权力不再是自洽的、无条件的和自我给予的,他必须是来自权力之外的,是有条件的,这个条件就是法。法在这里的含义就是人民或者被统治者的同意,此后,不是因为君主就有权,而是因为君主的权力合法才有权,权力不再以暴力和地位为基础,相反,权力如果离开了法的基础就是非法,就是赤裸裸的暴力。

   从更加广阔的范围看,法治国家中的法必须没有例外地适用于包括最高统治者在内的社会中不分等级贫富贵贱的所有的人,法的含义不能仅仅是统治和约束百姓、底层民众和被统治者,法治国家意味着不但政府的权力必须受到法律的约束和限制,统治阶层、各类社会精英的权力都应该受到限制——相比于被统治者或者普通百姓,占据更高的政治和社会地位拥有更多可支配资源的精英阶层更有违法的条件和可能——法律面前没有特权和例外,这才是法律面前人人平等。

   作为国家治理的不同方式,法治的治理区别于权力治理最重要的是两点,其一是法治就是“法律的治理”,戴雪在1885 年说,法治的特长不在于善政,也不在于宽政,而在于政制中的法律性,人民只受法律治理,唯独受法律治理,其他的一切特权、威权都在摒除之列;其二是法律面前“官民平等”,戴雪说,一切阶级均受命于普通法律,所有在职官吏,自内阁总理以至巡士或征税差役,倘若违法,一律与庶民同罪,都在普通法院执行,而没有行政法院。[17] 这里强调的就是行政官员没有法律之外的任何特权,如果设立了行政法院,就意味着官员的违法处理要由特殊的机构处理,还是与人民有区别,依然有特权,失去了官民一律平等之义。

   总之,按照施米特的说法,所谓法治国的含义就是国家的全部活动都必须纳入一系列严格限定的权限,使得国家权力的一切表现都具有一般的可预测性,这种可预测性原则就包含着对权力的分配和区分,而只有实现了可预测性才能为权力的监督创造条件,这样,合法性、合权限性、可监督性、司法形式就产生出一个完整自足的国民法治国系统。[18] 可以说,从权力的治理到法治的治理的转型,实质是治理的脱政治化和法治化的过程,是规范和约束治理权的过程。

   还必须指出的是,国家的统治和治理在任何时代都不能没有理论的基础。法治国家理论的提出是国家本身在实践中发展的结果,简单地说,中世纪之前国家统治的理论基础是君权神授,而在国家摆脱了神权束缚以后,霍布斯的自然法和国家契约理论为绝对君王制和集权制国家奠定了理论基础,而法治国家则是在集权国家走到极端从而出现了国家统治的实践和理论的危机之后产生的,是给新的国家治理寻找和提供统治和治理的合法性和正当性基础。也就是说,此后,至少在名义上,只有法的统治才是正当的和被治理者所同意和接受的,哪怕统治的实质与法治是相反的,但在名义上还是必须宣称它进行的是法的统治。

    

   四、治理主体:从国家治理转向社会治理

   随着社会、经济的发展,统治者、被统治者与国家三者的关系总是在不断变化的,在统治者与国家的关系产生变化以后,统治者不再等同于国家,而只是国家的代理人。被统治者与国家的关系也在变化,他们不再是国家特权恩赐的臣民,而是有自主权利的自由的公民。在斯金纳看来,国家与公民之间存在冲突的看法是在17 世纪的宪政动荡期间出现的。到了1640 年,人们对王权提出质疑以后,才认为自己是生而自由的公民,而不是国王的臣民。[19] 实际上,社会始终是存在的,社会甚至可能先于国家。但在个人的权利概念没有出现之前,就还没有现代意义上的社会,而个人与国家权利之间的确认和分离实际上意味着社会的出现,社会逐渐成为与国家共存的甚至抵制国家的一种力量。

   个人权利的确立意味着市民社会的出现,而最主要的还要看到观念变化背后的现实背景:市民社会被理解为一种新的国家治理秩序的推动力还是来自于社会的发展和国家治理的危机。到了18 世纪,随着土地、资本、劳动力的商品化,市场经济迅速发展,社会经济的领域日益扩大,传统的仅仅依靠国家权威的治理方式已经难以为继的了,国家治理必须引入社会的维度。[20]

   而从国家治理的角度看,市民社会的出现无疑是对国家治理权力的一种限制。福柯说,市民社会不是一个哲学概念,而是一个现代治理技术学概念,它推动了对治理实践、治理技艺的反思,使治理技术获得一种自我限制。从19 世纪起,市民社会总是作为对抗、反对、摆脱政府、国家或国家机器的一种实在,它是在权力与不断摆脱权力的关系或游戏中,在治理者与被治理者的接触面上产生的一种治理技术学的和解协议的实在要素。[21]

   市民社会的一大特点就是广泛存在的自治性社会组织,这是托克维尔对美国最深刻的印象,也是他认为的美国所以有民主以及没有发生革命的重要原因。这意味着社会组织的存在和运转对于国家的治理是十分重要的。诺思认为,社会组织积极参与对国家的治理是欧洲和美国走向良好治理的重要条件之一,据他考察,作为正式治理组织的国家在16 世纪和17 世纪逐渐成形,在这时期,作为一个更复杂经济体的主权国家开始兴起。在国家出现的同时,也形成了永久性社会组织,从而最终约束了国家的权力。[22] 而贝尔也认为,美国之所以保持了长期的繁荣和强盛,最重要的原因不是别的,就是市民社会的治理。[23]

   市民社会的治理是多方面的,不仅是社团等社会性组织的自治,还包括企业和社区的自治。德鲁克说,工业社会成为自由社会还是“奴隶社会”,取决于国家与企业和工厂社区之间的关系。如果中央政府完全、直接地控制企业和工厂社区,就不可能有自由可言,因为不存在抵制国家的力量,所以,企业和社区的自治是自由社会赖以构建的坚实基础。[24]

   从这样的角度看,市民社会的治理不仅是对国家治理的限制,还是一种必要的补充,在社会的规模不断扩大,社会的自主性力量不断增强的背景下,仅有国家权力的治理是远远不够的。而无论社团还是社区,其实都是一种基层组织的自治行为,是对国家治理能力不足的一种有益的弥补和完善。德鲁克说,没有公民的参与,政府将从内部发生腐败,所以,不但需要限制政府的权力,也需要公民——负责任的人的参与。而负责地参与治理,就需要积极的基层组织自治——国家的治理对于公民来说过于遥远,因此不能直接、亲自参与,公民只有在地方社区才能获得治理的经验。[25]

   总结起来,从国家治理走向社会治理,实际上就是承认国家在社会领域存在着不能干涉也无法干涉的限度,就是把治理的权力向社会开放,允许社会有一定的自主发展的空间,进行自我治理。一旦国家的治理越过了这个限度,就不但危害了社会和经济,也反过来危害了国家自身。而社会的治理实际上也是国家治理的一个重要的不可或缺的组成部分。

   从国家治理的角度看,这实际上是国家与社会关系的重要转变:此前,社会只是国家治理的对象,是国家的客体,但现在社会在某种意义和某种程度上摆脱了对象化的地位,它主体化了,成为了治理的主体或者主体的一部分。

从国家治理到社会治理的转型体现了治理发展的两个大趋势:一是对治理的内涵的理解扩大了,也就是说,从前仅仅把治理当做国家治理是不完善的,治理还必须包括社会治理;二是社会治理的出现说明了社会自组织和自管理能力的增强,社会的发展和个人文化、法治和共同体意识的提高,使得社会可以在不依赖于强制性政治权力的条件下依靠自身的调节机制有效运转。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《新视野》2014年3期

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