蔡昉:农民工市民化,立竿见影的改革红利

选择字号:   本文共阅读 240 次 更新时间:2014-06-14 21:49:17

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蔡昉 (进入专栏)  

  
激励是改革的有效“推进器”,无论实施者是地方政府还是其他的当事人,否则这项改革便是激励不相容的,没有办法有效推进。户籍制度改革以及农民工市民化已经讨论了很多年,但成效并不明显。虽然我们预期在党的十八大和十八届三中全会部署之后,改革能有实质性的推动,但是,目前仍然有很多观念上的障碍需要突破。比如说,我们听到更多的地方和研究者在测算农民工的市民化要花多少钱,但是我们没有看到有人计算推进这项改革到底能够带来多少收益,也没有看到关于这个改革收益如何分摊的估算。

   虽然社会各界原则上承认改革具有更长远的收益,但是这种说法比较笼统,没有被定量化。从全世界的角度,人们在相关方面做了很多测算,例如,有人估算,如果全世界范围内劳动力流动的障碍可以打破,产生的收益竟可以大幅度超过全世界GDP的总和。(Clemens,Michael A. <2011> Economics and Emigration:Trillion-Dollar Bills on the Sidewalk?Journal of Economic Perspectives, Volume 25,Number 3,Pages 83–106)当然谁也不会相信这个制度性的障碍会被打破。另外,我们可以看到,美国在争论移民法案时,也认真地算了账,看如果未登记移民变成公民可以带来多少收益,至少人们承认,这项改革在联邦政府这一层次,通过税收的增加可以实现收益大于成本。我们面对的农民工市民化问题,更必须看到收益,尤其是我们所面对的这些要成为市民的人,本身就是中华人民共和国的公民。进行改革的成本收益分析有两个目的。

   首先,了解了改革真实的收益和成本,才可能形成尽可能广泛的关于改革的共识。有一种观点认为,中国的改革任务与经济增长速度之间存在一种替代关系,为了推动改革必然要牺牲增长速度。国外有的媒体甚至称中国的改革是“增长抑制型”的。国内舆论也有类似倾向,夸大改革成本而低估改革收益。这样的观点不符合事实,类似的舆论也不利于形成改革共识,缩小了改革方式的选择空间,还会误导投资者。

   其次,正确认识改革能够带来的收益,还能够增加改革方式和策略的选项,强化改革的动力。改革尽管能够获得净收益,但是,成本和收益却是不对称地在当事人之间进行分摊的。为了最大限度地使改革具有激励相容的性质,通常有两种方式可供选择,一是所谓“帕累托改进”,即这种改革可以在不伤害任何既得利益的前提下予以推进;二是所谓“卡尔多改进”,即虽然有利益群体会因改革而受损,但是,由于改革带来较大的净收益,可以拿出其中一部分对受损者进行补偿。当前面临的改革任务,已经很少具有“帕累托改进”的性质,但是,如果我们能够认识到并且把握住改革的收益,就可以适当地运用“卡尔多改进”的方式,以减小改革阻力。

   中央政府提出要探索农业转移人口市民化的成本分担机制,强调的是把改革成本在企业、居民、政府之间分担。其实还有很重要的一点,就是要在各级政府之间分担农民工市民化的成本,来源便是改革带来的总体净收益。这是一种推进改革的有效方式,有利于实现改革的激励相容。

   2004年之后沿海地区出现劳动力短缺,至今已经转化为全面的招工难问题。2010年之后,15—59岁劳动年龄人口开始绝对减少,意味着中国正在丧失其人口红利,相应导致经济增长速度的下滑。过去两年我国经济增长速度都是7.7%,已经不再是两位数的增长。这不是由于外部需求的冲击造成的,而是因为人口红利丧失造成的。根据我们的测算,GDP的潜在增长率,即生产要素供给和生产率提高速度可以维持的正常增长速度,正在从1995—2010年这15年的平均10.3%,下降到“十二五”时期的平均7.6%,到“十三五”时期还会继续下降到6.2%。应该说这是一种自然的减速。然而,潜在增长率的自然减速也是可以改变的,也就是说,如果通过增加劳动力的供给延长人口红利,如果生产率改善的速度可以加快,都可以使潜在增长率得以提高。这些都有赖于全面深化改革,因此我们要尝试去赢得改革红利。

   那么,农民工市民化这项改革究竟从哪些方面带来收益呢?当然,我们推进农民工的市民化首先是以人为本的要求,由此可以大幅度提高基本公共服务的均等化,特别是社会保障方面的包容性,不仅有助于显著缩小当前存在的收入差距,更重要的是从制度上切断贫困的代际传递。自2004年出现“民工荒”并且农民工工资持续上涨以来,城乡收入差距已经出现缩小的趋势,全国的基尼系数也开始降低。但是,如果不能根本解决基本公共服务均等化问题,农村居民或者农民工的子女就仍然要保持农民工的身份,也不能获得同等质量的教育,未来可能成为新的脆弱群体和边缘人群。

   从有利于经济增长的角度来看,农民工市民化有利于以改善基本公共服务的方式,代替工资的持续快速上涨,保持农业劳动力转移的速度。过去10年中,农民工工资的实际提高速度高达12%,并呈继续攀升的趋势。而GDP的增长率已经不再能够保持两位数。这意味着工资上涨速度已经超过了劳动生产率的提高速度。这样,企业不能获得足够的时间去进行必要的调整和应对,中国经济的技术结构和产业结构升级会牺牲经济增长速度,产生过大的损失,反而会在不久的将来容易使劳动者陷入困难的境地。

   因此,借助农民工市民化这一改革增加劳动力供给、提高生产率,从而达到提高潜在增长率的效果,是最大的改革收益或改革红利。我们设想一下,增加劳动力供给可能有什么方式呢?显然,延缓退休目前还不是可行的办法。因为平均来说,临近退休的职工受教育程度和身体状况都不处在最佳状态,例如,与20岁左右的劳动年龄人口相比,年近60岁的人群平均受教育年限,将从10年下降为6年,使得他们学习新技能的过程十分困难,无法适应产业结构升级的要求,在劳动力市场上陷入困境。增加劳动力供给,最大的部分是靠拉动农村劳动力转移。

   有学者研究表明,农民工在进城以后的大约20年之内,他们的工资即劳动力市场回报可以持续得到提高,意味着他们非常具有生产性。然而,农民工在城里待的时间平均只有9年(Meng,Xin <2013> Rural–Urban Migration:Trend and Policy Implications <2008—2012>,in Ross Garnaut,Cai Fang and Ligang Song ,China:A New Model for Growth and Development,Australian National University E Press),这意味着他们作为具有生产性的劳动力供给,没有得到充分地开发和利用,即人力资源的浪费。从理论上说,农民工一般每年春节都要作一次决策:春节之后还要不要回到城里。对于年轻人来说,答案是肯定的,但是一般过了40岁,考虑到上有老下有小,他们往往就决定不再进城打工了,意味着退出劳动力市场。显然,如果我们打破这个僵局,通过实现农民工的市民化,继续推动农村劳动力转移,第一是增加劳动力供给,就是让农民工成为真正的城市居民可以稳定干到退休年龄;第二是给予他们更好的激励,如更充分和更均等的公共服务,使其能够继续从剩余状态中转移出来,从生产率低的部门转到生产率高的部门,提高中国经济的生产率水平。

   本文作者与合作者曾经进行过一项模拟(Cai Fang and Lu Yang <2013> The End of China’s Demographic Dividend:the Perspective of Potential GDP Growth,in Ross Garnaut,Cai Fang and Ligang Song ,China:A New Model for Growth and Development,Australian National University E Press),分别是关于劳动参与率提高后对经济增长速度的影响,以及生产率提高后对经济增长速度的影响。首先,假设今后10年中每年把非农产业的劳动参与率提高一个百分点,就能够使GDP的潜在增长率提高0.88个百分点,是可以看到立竿见影效果的。其次,我们还可以假设,如果在今后10年中生产率的增长率增加一个百分点,它所对应的提高GDP潜在增长率的效果更高达0.99个百分点,几乎是1:1的对应程度。因此这两项改革效果加总起来,理论上可以带来两个百分点的GDP额外增长速度。

   当人口红利消失以后,在没有获得改革红利之前,中国的潜在增长率将逐年下降,十年乃至数十年之后,潜在增长率将下降到远低于改革开放35年的平均水平之下,而更加接近于目前发达国家的稳态水平。因此,通过改革获得制度红利,即使增加1~2个百分点,也将大大帮助中国尽快实现中等偏上收入阶段到高收入阶段的转变,实现中华民族伟大复兴的中国梦。

   不仅如此,农民工市民化也是根本改变农业生产方式的唯一出路。在农村剩余劳动力逐渐减少的情况下,农业机械化和生产方式转变将越来越成为农业发展的引擎。换句话说,中国农业的根本出路是通过扩大经营规模、加快技术进步,实现生产方式的转变。目前农村人口与耕地之间配置状况是,近一个亿的本乡镇就业农民工,同时是兼业农民,他们的承包地是不会转包出去的;1.7亿外出的农村家庭成员,因其家里还有留守的成员,也是不愿意转包承包地的;即使3000多万举家迁移的农民工,因为不能获得城市居民的同等待遇,为了保险起见也不愿意彻底放弃承包地,造成土地不能集中,农业机械化进程受阻,务农劳动力日益老龄化。

   当我们知道改革收益大于成本的时候,我们就可以去设计在中央和地方政府之间来分担改革的成本,使得改革得以真正推进,进入改革带来收益、收益进一步推进改革的良性循环。另一项改革正在重新界定中央政府和地方政府的事权和支出责任,对于改革成本的分担,也同样适用于这项改革的理念。例如,义务教育在农民工市民化过程中增加的地方政府成本,就应该在中央和地方政府之间进行重新分配,具体而言,中央政府应该承担这项增量支出责任。这样,不仅可以加快推进以农民工市民化为核心的户籍制度改革,同时解决长期以来义务教育在城乡之间、地区之间分布不均衡的“老大难”问题。

   (作者:中国社会科学院人口研究所所长、研究员)

   来源: 人民论坛

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