治理鸿沟:全球化与西方民主的危机

选择字号:   本文共阅读 972 次 更新时间:2014-06-14 21:48

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查尔斯·A.库普坎  


一场治理能力危机正吞噬着世界各大工业化民主国家。美国、欧洲和日本正不约而同地经历着政治衰退,这不是巧合,而皆是全球化所致。纵观整个西方开放社会,在全球化的影响下,选民对政府的期待与政府实际所能满足的要求之间正出现越来越大的鸿沟。人民日益增长的对善治的需求与政府实际缩水的治理供给之间严重失调,西方世界的权力和效用岌岌可危。

罗伯特·盖茨辞去在小布什和奥巴马政府连任近五年的国防部长职位后不久表示:“作为美国政治和文化中长期形成的极化趋势( polarizing trends) 的结果,显然我们已经越发无力行使最基本的政府职能。”深陷政治机能障碍期的不只美国,欧盟促进欧元区金融稳定的努力也因其内部成员国的分化而受挫。同时,日本政府在近五年内历经六任内阁,更迭频繁,软弱无力。

一场治理能力危机正在吞噬着世界各大工业化民主国家。美国、欧洲和日本正不约而同地经历着政治衰退,这不是巧合,而是皆因全球化所致。纵观整个西方开放社会,在全球化的影响下,选民对政府的期待和政府实际所能满足的要求之间正在出现越来越大的鸿沟。人民日益增长的对善治的需求与政府实际缩水的治理供给之间严重失调,西方世界的权力和作用岌岌可危。

工业化民主国家的选民正期待他们的政府采取措施,抑制生活水平下降,缓解由商品、服务及资本的空前流动所导致的日益加剧的不平等。他们还期望他们的代理人能处理愈演愈烈的移民问题、全球变暖问题以及其他由全球化所带来的连锁反应。但是,西方国家的政府却难以胜任。全球化冲击着国境线,在民主国家本可自由支配的政策杠杆周边埋雷,向国家能力发起挑战。全球化还驱使财富和权力由西方向其他日益崛起的地区转移,其不利因素集中体现在发达经济体的工人身上,他们也一反常态地开始拒绝政府对贸易和安全的控制。在主要的民主国家,政府难以抚平民众的忧虑,这加剧了公众的不满,也进一步削弱了代议制机构的合法性和有效性。

西方世界的这一治理能力危机来得很不巧。此时,国际体系受全球财富和权力重新分配的影响,正深处结构变化期。新兴国家中,有一部分是民主国家,如巴西、印度和土耳其,然而势头最猛的却是正在跻身世界经济前列的中国。全球化的赢家本应是自由社会,因为自由社会可以最有效地利用快速流动的全球市场。然而事实却是,西方民主国家在全球市场中屡屡受挫,而中国及其他一些中央集权国家却显得游刃有余( 其政府在很大程度上始终控制着政策工具,而这样的控制在自由国家已被废止) ,在从全球化中获利的同时,又能将负债控制在一定范围内。国家资本主义确实有其优势。

面对当今的全球权力再分配,西方除了其物质至上主义陷入危机外,其自由民主的现代性理念也面临窘境。美国、欧洲和日本亟需恢复其政治和经济的偿付能力。否则,自由民主在与其他现代化模式的较量中可能会很不好过,21 世纪的政治和地缘政治的主导权将前景难卜。

 

全球化与治理

全球化和数字时代的高流动性扩大了社会总财富,参与其中的发展中国家获得了空前的繁荣。投资、贸易和通讯网络的扩大深化了世界范围内的相互依存及其潜在的安抚作用。全球化所建立起的这些联系也撬开了非民主国家的大门,阿拉伯之春正是在社会媒体以及具有传染性的新闻信息急流的促动下横扫整个中东的。全球化似乎正在将西方的开放市场和自由社会模式播撒到全球的各个角落。

但是,事实恰恰相反,全球化及其所依赖的数字经济给西方世界带来了冲击,西方正面临着迄今为止最严峻的政治挑战之一———治理能力危机。尽管这一危机有多重原因,但全球化的社会经济对世界主要民主国家的冲击却是首要的原因。去工业化与外包,全球贸易与财政失衡,资本和信贷过剩,以及资产泡沫———全球化所带来的这些影响正在使民主国家选民饱受艰辛,而且首次体会到这代人未曾体会过的不安全感。2008 年经济危机所带来的伤痛尤为剧烈,但是祸根在更早之前就已埋下———近20 年,世界主要民主国家中产阶级的工资停滞不涨,经济不平等问题日益尖锐,有人从全球化中大量获益,也有更多的人因全球化而受损。

这些趋势并非这一商业周期中暂时的副产品。它们出现的原因既不是因为金融行业管理不善,以及高成本战争中的减税,也不是由于前面的情况所导致的其他错误政策。正如丹尼尔·阿尔珀特( Daniel Alpert) 、罗伯特·霍克特( Robert Hockett) 和努里埃尔·鲁比尼( Nouriel Roubini) 近期所力辩的,停滞不涨的工资和日益加剧的不平等是两种情况合力所致: 一是数十亿低收入工人融入全球经济,二是信息技术应用于制造业所带来的生产率提高。全球制造能力远远超过了需求量,这让高工资的工业化西方经济体中的工人付出了沉重的代价。

西方选民中的失序和不满正在被全球不断加剧的跨国威胁———比如跨国犯罪、恐怖主义和环境退化———所放大。阿富汗的罂粟种植、也门的种族冲突、印尼的森林砍伐都造成了全球性的影响。此外,控制疏松的国界和不受欢迎的移民使西方选民感到被来自境外的事物频繁地侵扰着。美国在其与墨西哥的边界上修筑围墙,以及欧洲恢复边境巡逻队,都充分地说明了这一点。全球化讽刺般地使边界复活。

西方民主国家也被数字科技和信息革命所带来的社会经济影响冲击着。特别是在美国,互联网和有线新闻频道的扩散正在导致意识形态分化,而不是更有见地、更慎重的讨论。媒体所引导的竞选越来越耗费财力,这使得资金捐献者的影响力越来越大,特殊利益群体获利,广大选民愤怒。党派动员加剧着地区分裂,扩大了美国的东北部自由派地区与南方保守派地区选民之间的意识形态距离,类似的还有比利时讲法语的瓦龙人( Walloons)和讲荷兰语的佛兰芒人( Flemish) ,以及日本的农村地区与城市地区的选民。

面对经济胁迫、社会混乱和政治分裂,选民们将希望寄托在他们选出的代表们身上。但是,全球化一方面激起了人们对回应性治理( responsive governance) 的迫切要求,另一方面却又使得这种治理的提供极度短缺。在工业化的西方国家,政府已经进入了明显的低效期,主要原因有三个。

第一,全球化使自由民主国家的许多传统政策工具变得更加滞钝。美国政府频繁地求助于财政和货币政策来调整经济状况。但是,在全球性的竞争和空前的负债面前,刺激性的财政支出或美联储的利率调整对改善美国经济似乎都无济于事。国际市场的广度和高流速意味着其他地区的决策和发展———中国在人民币升值问题上毫不让步,韩国现代汽车大大提升了其最新车型的质量,欧洲对金融危机反应迟缓,投资者和评级机构进行各种活动———超越了华盛顿作出的决策。欧洲各民主国家曾长期依赖货币政策来调节国家经济运行中的波动。但是,自建立欧元区以来,它们已不再这么做。日本在过去的20 年里尝试了一个又一个经济刺激计划,却皆无济于事。在全球化的世界中,民主国家能够随意支配的有效政策工具已越来越少,因而也就越发难以掌控自己的未来。

第二,西方选民要求其政府解决的问题很多都需要相当程度的国际合作,不过这种程度的国际合作往往难以企及。权力由西方向其他地区转移,意味着当今世界这个大“厨房”里有了许多新“厨子”,有效行动不再主要依靠志同道合的民主国家之间的合作,而要依靠来自更广泛、更多样化世界的其他国家。美国现在正依靠G20 来实现世界经济再平衡。但是,处在不同发展阶段、在经济治理方法上持有分歧的国家很难统一意见。如何抑制全球变暖? 如何有效地孤立伊朗? 这样的挑战也要依靠各国协同努力,然而正如前面所言,这种协作还难以实现。

第三,民主国家在其选民感到满足并且达成共识时行动灵敏、反应积极,而在选民情绪低落、内部分裂时则行动笨拙、反应迟缓。而且,民主国家善于分配利益,却似乎不善于分担苦难。美国、欧洲和日本各自面临的政策挑战,对它们来说已经够艰巨了,却又存在公众不信任、立法僵局以及特殊利益群体争夺日益稀缺的资源等问题,使政府几乎不可能战胜挑战。民主国家无法采取有效的政策应对挑战,只会使得它们的选民更加失望,进而抛弃政府,政府也变得更加脆弱和不幸。这种恶性循环在人们对善治的需求与政府实际能提供的治理之间制造了越来越大的落差。

诚然,全球化对所有社会都有强大的侵入效应,并非仅对工业化民主国家。但是,美国、欧洲和日本恰恰因为对外开放且拥有更成熟的经济,才会尤其受到全球化弊端的冲击。相反,巴西、土耳其及其他新兴民主国家却从中获益———经济潜力由发达国家向发展中国转移,尖端技术由发达国家向发展中国家传播,都使这些新兴国家获利; 而日益提高的生活水平又进一步促生了更强有力的政府。同时,中国等市场经济威权国家在当今这个国家间相互依存的全球化世界中则显得游刃有余。中国经济当然也有其自身的缺陷: 潜在的房地产经济泡沫、不良贷款、腐败、不平等等等。但是中国的稳健发展和日益繁荣表明,中国式的国家资本主义能够有效抗衡全球化的肆意冲击。据佩尤民调( Pew poll) 2011 年的一项民意调查显示,85%的中国民众对中国的发展方向表示满意,而这个数字在美国民众中只有21%。

治理能力危机在美国、欧洲和日本正在以不同的方式展开。然而,在这个世界即将迎来历史性的全球权力转移之时,整个西方正在共同经历一段奇特的政治衰退期。

 

极化的美国

党派对抗正使美国政治陷入瘫痪,其内在原因是美国糟糕的经济状况。2008 年以来,许多美国人失去了住房、工作和退休金储蓄。而就在这些挫折发生之前,中产阶级的工资还刚刚经历了连续数十年停滞不涨的状况。在过去的10 年中,美国的家庭平均收入下降了超过10%。同时,收入不平等也在逐年加剧,美国成为不平等现象最严重的工业化国家。截至2010 年,美国最富有的1% 的人口占有全国将近25%的收入。让美国工人遭此厄运的罪魁祸首便是全球化竞争,它使工作机会流向海外。此外,在这个数字经济中,许多最有竞争力的公司没有因此获得好处。Facebook 的预估身价大约是700 亿美元,它有2000 名左右的职员; 而预估身价350 亿美元的美国通用公司,在美国国内有7. 7 万名雇员,在海外还有20. 8 万名雇员。中产阶级并没有从美国顶尖公司的财富中分得一杯羹。

这些严峻的经济现实重新滋生了因经济财富增长而沉寂许久的意识形态分歧和党派分歧。在二战结束后的几十年间,广泛共享的繁荣将民主、共和两党聚拢在政治中心的周围。但是,在今天的美国国会中,中间派和两党合作都极其稀缺。民主党开展活动,争取更多的经济刺激、失业救济和向富人征税; 而共和党则激进地呼吁要削减政府开支。这样的意识形态分裂线往往与地区分界线重合,使得两党和解的前景越来越不明朗。加剧这种离心化的是破裂的竞选资金体系、两党的选区重划以及喜欢煽动而不是通告民众的广播媒体。

以上问题所导致的极化使美国陷入迷茫。奥巴马总统很清楚地意识到了这一点,这正是他为什么会在上任时承诺做一个“超越党派的”总统的原因。然而,奥巴马竭尽全力也没能重振美国经济、恢复两党合作,这暴露了美国国家政治经济系统本质上的机能障碍。他的7870 亿美元的经济刺激计划,在获得通过时没有一个共和党的众议院议员表示支持,因而无法拯救饱受债务、中产阶级就业短缺、全球经济放缓等问题困扰的美国经济。自从2010 年共和党在众议院取得控制权之后,党派冲突就成为阻碍几乎每一个问题取得进展的绊脚石。促进经济增长的议案要么没能通过,要么大打折扣以致收效甚微。移民改革和抑制全球变暖的法规甚至未被提到讨论日程上来。在对外政策问题上,民主党与共和党争斗频繁,难解难分;而党内分歧,如共和党新保守主义者与茶党孤立主义者之间的裂隙,可能会同党派分歧一样削弱政府的力量。

无效治理,加上党派间日复一日地互相泄愤,使得民众对国会的认可度达到了历史新低。日益蔓延的挫败感酿成了越战以来第一次持久的民众抗议运动———占领华尔街运动。脆弱的政治家们为了保护党派的选民基础而迎合他们狭隘的利益,这加剧了选民的不满,使政府治理面临更深刻的挑战,国家政治体系这条大船由此失去了它仅有的那么一点鼓帆之风。美国的治国之道很难解决这些国内难题,资助外交、国外援助和国防将被大幅削减,数量空前的美国人认为美国是时候“管好自己的事”、专注于国内问题了。国内的压迫和分裂制约着美国作为国际领袖的责任。

 

重新国有化的欧洲

欧洲的治理能力危机以其政治重新国有化的形式呈现出来。公众反感于欧洲一体化和全球化的双重错位。因而,欧盟成员国开始忙于夺回统治特权,二战后开始的欧洲政治经济一体化进程受到了威胁。至于美国,经济状况才是其问题的根源。在过去的20年间,在欧洲最主要的经济体中,中产阶级的收入持续下降,不平等则不断加剧。西班牙的失业率维持在20%,居高不下; 甚至连作为欧盟经济火车头的德国也境况不佳,从2000 年到2008 年,德国中产阶级减少了13%。欧洲安逸的福利体系在全球化竞争面前变得难以维持,不得不大幅缩减社会福利。在欧元区内部,由持续的债务危机引发的节俭之风使情况变得更糟。希腊对欧盟的强制性节约表示不满,而德国也不情愿帮忙抢救那几个拖欧洲经济后腿的国家。

欧洲人口老龄化使外来移民成为经济必需。但是,欧洲并没能使穆斯林移民更好地融入社会主流,这加剧了欧盟开放边界的困窘。极右翼党派成为这一困窘的最大受惠者,而且他们锋芒毕露的民族主义并不仅仅针对移民,也针对欧盟。代际之间的变化使民众对欧洲一体化的热情受损。有二战记忆的欧洲人将欧盟视为欧洲远离其血腥过去的途径。但是,年轻一些的欧洲人却没有需要逃离的过去。尽管老一辈欧洲人将欧洲一体化看作信仰的产物,当前的领导人和选民们却倾向于以利益得失的价值标准评判欧洲,这种价值标准是冷漠的,且往往很消极。

欧洲迎来了一个决定成败的时刻。在愤怒的成员国选民包围下,欧盟向一个能够拯救欧洲的可行性方案曲折迈进。在全球化市场的急速催化下,金融危机不断延长和加剧,欧盟缓慢而小心的脚步很难跟上。欧盟为了在全球化世界中兴旺发展,迫切需要联合治理,但是联合治理要靠良好的政治环境,而欧盟的政治环境越来越不利于欧洲计划的实施。欧洲的各个机构可以降低其政治性,使欧盟有效地降格为只是一个贸易集团。作为另外一种选择,国家政治可以再次接受欧洲的感召,这会将一种全新的合法性注入日益空壳化的欧盟。从结果来看,后者更可取,但是它需要领导者和决心,而这些是欧盟所缺少的———至少现在是这样。与此同时,内向型的、各自为政的欧洲削弱了其在全球舞台上曾经扮演的角色。

 

漂流期的日本

日本自从2006 年小泉纯一郎下台后一直处于政治漂流期。此后,在2009 年,主导战后日本政坛绝大多数时间的自民党惨败给民主党。巩固两党体制本可以有助于日本改善治理,但却制造了僵局。日本自民党与民主党各自的内部分裂和两党之间的对立一样严重,甚至连紧急议题的政策制定也陷入停顿。日本国会花了超过100 天的时间才通过了为前一年地震、海啸和核灾区提供重建援助的法令。

麻烦从1991 年日本资产泡沫破裂开始,这一挫折揭示了日本国家经济的深层问题,并导致了被称作“失去的10 年”的萧条。日本的就业和投资涌向中国和“亚洲四小虎”,使得日本制造业处境凄惨。作为国家传统社会契约的企业终身雇佣制和充裕的养老金已难以维持下去。在过去的20 年间,中产阶级收入长期下滑,不平等加剧,贫困率从20 世纪80 年代的7%激增到2009 年的16%。1989 年,日本人均GDP 排名世界第四; 但到2010 年,却滑落到第二十四。

小泉纯一郎雄心勃勃地致力于开启经济自由化,削弱官僚和利益集团的权力,正是为了解决这些问题。他强大的感召力和高度的国会支持率使他的措施取得了重大进展,但是自民党和民主党的继承者却无力将此延续下去。日本因此陷入了一种不确定的状态之中,面临全球化经济的错位,却又尚未做好全球化或战略化的准备以进行有效竞争。旧秩序及其社会经济基础已不复存在,但自民党和民主党都没能利用这一变化来进行一次可行的重组。日本政府现在是一潭死水。

即便如此,我们也不必对日本选民对他们的代表失去信心感到吃惊。2010 年8 月,民主党和自民党的民众支持率分别为18%和15%。国内政策迷失方向已经波及到了对外事务上。民主党最初致力于改善对华关系,后来却转向区域一体化,最近又遵循更谨慎和传统的策略,追随美国。同时,在这种听之任之的冷漠中,公众转向了自我封闭。这个时代的另一个标志是,日本的留学大军也迅速萎缩,留美学生在过去10 年中缩减了近半。全球化使日本陷于对外与世隔绝和对内难以治理的双重境地。

 

拯救西方

西方治理能力危机与新政治力量崛起相重合并非巧合,经济和政治活力正从国际体系的中心转移到边缘。最开放的国家在融入全球化世界的过程中失控,而类似中国这样的国家却有意通过决策集中化、新闻审查制度、国家指导市场和资金流动管控来加强国内的社会控制。

正在演变中的全球力量转移具有潜在的破坏性,如果主要民主国家和发展中国家此消彼长的状况延续下去,这一破坏性将被严重放大。相反,如果西方民主国家恢复元气,并进行果断的领导,那么国际秩序的重组可能会更加有序。因此,对于西方来说,重提民主治理的价值变得前所未有地重要。

西方应当针对三大目标恢复其政治健康。第一,西方民主国家,不论是在国家个体层面还是在协同层面,都必须接受大大超出正常范围的经济复兴战略。面对国家资本主义和全球化的强大冲击,美国、欧洲和日本除了以空前的规模进行经济战略规划之外别无选择。为了改造处于长期结构转型当中的经济,在就业、基础设施、教育和科研上进行大规模投资不可或缺。创建合理的监管机构是必要的起点。例如,美国需要一家国家基础设施银行以及一套立法和行政机构,负责制定长效经济规划。西方民主国家还应构建全球再平衡的集体策略,并建立一些规则,目的是重组国际货币以及使出口导向型经济向内需拉动型转变。

第二,西方世界的所有领导人应当联合起来,为构建一个进步的民粹主义( progressivepopulism) 的议程而努力———致力于将选民的不满导向建设性的结果,并使中间选民在面对特殊利益群体和政治极端分子时占有一定优势。我们需要的是解决民主、资本主义和全球化之间的基本冲突的新办法。进步的民粹主义的目标应当是重申大众对政治经济管理的要求,就国际市场的经济现实以及社会大众要求合理地分配利益和损失作出有效的回应。

实质上,美国多数选民是中间选民,而非单一议题选民。单一议题选民所专注的意识形态平台较为狭窄,而中间选民想要选举结果。这种情况在欧洲和日本也是一样。进步的行动主义( progressive activism) 和政治中心的转移为恢复民主政治的活力和信誉带来了最大的希望。选举制度的改变旨在提高投票率,防止党派为了自身利益不公正地重划选区和改革竞选资金。这将有助于重建公众对民主制度的信心,使他们重新参与其中。

最后,西方政府必须引导他们的选民远离转向封闭的诱惑。在经济衰退和没完没了的阿富汗战争和伊拉克战争中,美国人一直在抗议,要求卸下地缘政治的负担。欧洲各国则暂时搁置了一体化,不仅彼此疏离,还与世界其他地区相隔绝。日本则似乎迷失在中国崛起的“阴影”下,倾向于蜷缩在一层保护壳之中。

诚然,美国要想恢复财政实力需要削减防务开支,并实行与之相伴的紧缩战略。但是,无论美国还是其主要民主盟国,都难以承担草率“撤退”所带来的后果。在这点上,各国领导人有充分的论据可以支撑。美国必须保持国际联系,促进国际稳定,并最终拯救美国经济。欧洲必须认识到整体大于部分之和,在国际舞台上,一个能够维护其自身利益的欧盟对欧盟成员国、对整个欧洲以及对整个世界都有好处。日本则需要战略规划来帮助其在世界上最变幻莫测的地区维持民主制度的稳定。

自由民主国家在过去的200 年间繁荣兴旺,其部分原因就是其强大的自我纠错和更新能力。而西方现在所急需唤醒的正是这些品质。

 

[美] 查尔斯·A. 库普坎 著 寿春 译

来源:国外理论动态


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