胡颖廉:国家构建视野下的国家治理现代化

选择字号:   本文共阅读 344 次 更新时间:2014-06-11 09:59:35

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胡颖廉  

    

   党的十八届三中全会创造性地提出推进国家治理体系和治理能力现代化的目标。习近平总书记强调,要不断提高运用中国特色社会主义制度有效治理国家的能力。理论界对以上论述有诸多阐发,有人认为国家治理就是西方意义上的治理(governance),有人将国家治理与社会治理看作同一事物,更多讨论则停留在治理的重大意义、治理与管理的区别、治理体系的要素等层面。这些探讨虽有意义,但需要更为深厚的理论支撑。从政治科学的角度来看,与国家治理现代化最接近的是国家构建理论(State Building Theory),本文试图从该视角出发进行一番解读。

    

   一、国家治理:兼具“中国风”和“国际范”的新理论

   国家构建理论最初被查尔斯·梯利(Charles Tilly)等学者将其用于对欧洲民族国家兴起的研究,后来斯科波尔(Theda Skocpol)、埃文斯(Peter Evens)等学者用这一理论解释不同国家的治理绩效,该理论逐渐被发扬光大。该理论的基本假设是,国家不仅是各社会主体博弈的舞台,而且是一个独立的政治行动者。从本质上说,国家治理就是国家通过制度化建设不断调整自己与市场、社会以及社会与市场之间的三重关系,使之有利于自己存在、维持和强大的过程。这一过程包括两方面内容:一是在不侵犯公民财产的前提下获取更多财政资源;二是在激发社会活力的同时保持秩序稳定。正如十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)所说,财政是国家治理的基础和重要支柱,同时也要确保社会既充满活力又和谐有序。可见,国家治理不同于单纯的治理,前者是有中心的主动作为和多维互动,包括了国家、社会与市场的三方互动;后者则更多基于西方的语境,强调公民社会对政府和市场失灵的单向弥补。

   与此同时,国家治理也不意味着政府管控甚或回到计划时代“全能主义”的老路,而是把党政机关、企事业单位、人民团体、社会组织等主体积极性都调动起来。更为重要的是,国家治理是把国家作为整体来看待和研究的。换言之,由政治家、行政官员以及政府机构所构成的国家,是一个决策主体,国家的目的和取向超脱于社会各集团、阶级或特定政府机构的利益,国家追求的是社会整体利益。从这个意义上说,国家治理体系现代化,必须让国家权力、社会运转与市场运行高效互动,同时促使三者各自具备内在的合理结构。而这一过程就在于充分动员国家各个方面的力量,以多元共治激发国家权力体系、社会组织体系与市场机制体系的活力,并且促使三方积极互动,以便实现国家治理的预期目标(如图1所示)。这个符合国家预期也受到社会认同的治理目标就是善治,体现为国家、社会与市场三方面力量纳入一个法治机制,促使国家权力合法、公平、公正、公开运作,社会组织自主、自治和自律,市场结构成本低廉、绩效高企运转。

   过去,国内外学者对中国模式的成功经验和不足之处有诸多解读,提出了新威权主义、新法团主义、新共和主义等理论。但正如王绍光先生所言,“这些理论就像狗皮膏药一样被到处乱贴,都未能揭示本质”。与以往的提法相区别,我们现在所说的国家治理现代化和“中国梦”,其一方面能够与国际话语体系适当接轨;另一方面具有鲜明的中国特色和时代特征,可谓中西合璧的全新理论。党的十八届三中全会把中国特色社会主义制度的成熟化、定型化提升到推进国家治理体系和治理能力现代化的高度,绝不是偶然的。这是因为我们比历史上任何时期都更接近中华民族伟大复兴的目标,也比历史上任何时期都更接近建成社会主义现代化国家目标,我们需要一套全新的理论范式归纳过去的成功经验,并指导将来的工作。这就要求我们必须更加注重全面深化改革的系统性、协同性和前瞻性,国家治理现代化理论范式的历史背景也在于此。

    

   二、国家治理效能取决于制度形成的自主性和执行的有效性

   《决定》指出,国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。制度有好坏的分别,例如法律就分良法和恶法;能力有强弱的差异,所以历来就有强国和弱国。国家治理体系的现代化,为国家治理能力的现代化奠定制度基础;国家治理能力的现代化,又为保证现代国家治理体系的运行目标提供现实支撑。根据《决定》的表述,制度和能力共同决定了一国治理效能的高低,这正好与国家构建理论的假设相符:以决策自主性(Policy-making Autonomy)和制度执行能力(Implementation Capacity)为两大变量,系统探讨国家治理的效能。

   一是决策自主性。指的是国家超脱于任何利益群体的自我决策程度,即对各种社会力量的超越。习总书记指出:“要弄清楚整体政策安排与某一具体政策的关系、系统政策链条与某一政策环节的关系、政策顶层设计与政策分层对接的关系、政策统一性与政策差异性的关系、长期性政策与阶段性政策的关系”。从国家、社会与市场三个方面看,国家治理能力现代化,首先需要确定法治化的、层次分明的、领域明确的权力机制。但更为关键的还是国家权力需要雄厚的、但又不伤害社会与市场运转的物质资源。因此,理想的决策不应屈从于任何特定利益甚至所谓的民意,而要从顶层设计的高度协调某些内在冲突的制度,尤其是政策体系碎片化、内卷化和前后随意变更等问题。譬如目前人们关注的环境污染和食品药品安全,就要同时面对产业发展与产品质量、市场活力与秩序、中央政府整治决心与地方经济增长动力等矛盾。如果没有中立的出发点和立场,不可能出台科学民主的决策。又如现实中人们经常提到的政策“绑架”现象:行业标准被龙头企业“绑架”,地方政府被个别产业“绑架”,某项政策被网络民意“绑架”。类似政策只对特定群体有利,对于国家整体和长远利益是无益的,我们需要警惕。

   二是制度执行能力。仅仅有好的制度还不够,习近平强调,“制定出一个好文件,只是万里长征走完了第一步,关键还在于落实文件”。在国家构建理论看来,执行能力就是国家采取行动并达到政策目标的可能性。强大的执行能力是自主性的基础,自主性又反作用于执行能力。根据世界银行1997年《世界发展报告》的观点,政府执行能力包括职业官员队伍、财力水平、各方利益平衡、信息获取等指标,其分别回答了制度由谁来执行、靠什么执行、如何执行的问题。中国有句俗话叫作“上有政策、下有对策”,现实中人们经常会抱怨“国家的政策很好,下面的干部好狠”,几年前甚至有过“中央政令有时出不了中南海”的讨论,说的都是执行力不足。制度和政策的实质都是对利益关系的调整,尤其是在经济社会剧烈转型背景下,重大改革背后的利益博弈是惊心动魄的。例如房地产调控政策、事业单位改革、公立医院改革等推进举步维艰,就与既得利益群体的阻碍有关。因此,政府必须嵌入到多元的社会网络中,通过平衡利益和获取动态信息,构建起支撑政策有效执行的社会联盟。具体而言,可以是政府与媒体合作造势赢得舆论环境,取得专家的技术支持,通过使普通民众认同改革提升合法性。

   近些年我们时常听到有关政府大小和社会强弱的讨论。根据上述理论,政府的规模大小不是关键,社会组织的数量多少也不是关键,经济总量的大小还不是关键。关键是国家能够超然地决策,而不是屈从于个别利益诉求;社会的组织化程度和动员水平足以使其参与到国家政策过程中,通过社会网络帮助国家推行好的政策,同时又能防止公权力过度扩张和入侵。国家与社会的良性互动,体现在活力和秩序两方面:一方面国家既依靠法治管理社会,对社会高度尊重,推动社会自治,不轻易介入社会日常生活领域,从而让社会充分释放推进国家发展的能量;另一方面,一个具有充分自治空间的社会,不会躺在国家的平台上无所作为,成为一个具有依附性的无能结构。可见,国家与社会“双强”才是理想状态,较高的决策自主性和较强的执行能力才能共同提升国家治理效能。

    

   三、国家治理体系的“四梁八柱”

   国家治理能力不是凭空出现的,必须依托于一定载体和路径,这正是治理体系所扮演的角色。理论界归纳出决定国家绩效的五大因素,包括作为核心动员者的政党、可持续的财政收入、高效的职业文官队伍、全面的政策合法性和成熟的市民社会。《决定》也从经济、政治、文化、社会和生态等方面阐述国家治理现代化的具体路径。那么,如何使国家治理体系各要素激励兼容,实现治理能力提升呢?

   一是中国特色社会主义市场经济,即政府与市场的边界。市场机制有其内在规律,党的十八届三中全会旗帜鲜明地提出要让市场在资源配置中起决定性作用,同时更好地发挥政府作用。市场活力有一个度,活力不足会导致生产力水平低下,活力过了头,资本的“野性”就会被无限激发。在政府与市场关系上,需要建立起巧妙平衡的结构:一要避免政府权力压制市场建制,政府干预扼制市场活力;二要避免市场的放任自流,经济发展处于失控状态。在西方国家近30年的新自由主义改革浪潮中,政府一方面放松对微观经济运行的管制和干预;另一方面加强安全、健康和环保等民生领域的社会性监管(Social Regulation),两者并行不悖。

   改革开放三十多年来,我国各级政府经济部门始终处于强势地位,环保、安监、食药等市场监管部门则相对弱势。简政放权并不是一味放任不管甚或一放了之,需要坚持许可和监管并重。下一步在大力取消和下放行政审批事项的同时,必须加强事中和事后监管。“放”和“管”如同两个轮子,必须同时运转,“放什么”和“怎样管”都必须清晰明确。唯有如此,才能真正转变经济发展方式,顺利推进行政体制改革,推动经济更有效率、更加公平、更可持续发展。

   二是协商民主,即社会参与公共事务尤其是政治决策的程度。民主有诸多定语,如宪政民主、代议制民主、直接民主,其内涵与外延差异极大。协商民主是20世纪90年代兴起于西方学界的一种民主理论,最初是为了弥补选举民主一次性投票的缺陷,让公民动态地参与到政治事务中。协商民主旨在通过不断地理性公开对话,使产生矛盾的诸方都能了解彼此立场,在充分掌握信息、发言机会平等与决策程序公正的条件下,提出可行的方案或意见。在继续发挥政治协商这一基本政治制度优势的基础上,政府要主动作为,挑选有代表性的个体和社会组织参与到政策形成过程中,在充分了解不同利益诉求的同时减少政策执行的阻力。

   三是依法治国,即政府行使权力和民众享有权利的内容和程序。有效的政府治理是政府治理体系的现代化目标模式。纵观人类历史,治理手段的变迁经历了依靠暴力、个人权威和法治三个阶段。尽管西方学界对于不同民主模式与一国经济社会发展的因果关系尚存争议,但对法治的认同则高度一致,认为其或许不是最好的但绝不是最糟的治理手段。政府机构履行权力的微观基础是一支稳定、专业和守法的公务员队伍,其决策、执行和监督必须严格遵守法律,超越任何个人、群体和部门。对现代国家而言,有效的政府治理需要在体制机制上作出保障,即对政府自身结构和功能有合理规划,保证政府在作为方式上的法治优先性。在此基础上,确保自身在规模、职能和作用方式上的合理性,在发挥政府治理作用上的有效性,在提供社会服务上的公共性,在体制运转上的执行力,在行政结果上的公信力。同样,公民表达诉求与维护自身权益的责任意识,也必须与日益觉醒的权利意识相同步,否则很可能陷入民粹主义的泥潭。

   四是社会主义核心价值体系,即民族文化的传承和创新。要大力培育和弘扬社会主义核心价值观,加快构建充分反映中国特色、民族特性、时代特征的价值体系。系统梳理传统文化资源,把优秀传统文化的文化基因渗入到文化产品中;对优秀传统文化进行深入挖掘,实现创造性转化和创新性发展;把当代中国文化创新成果广泛传播出去,包括国内传播和国际传播。其中的关键是坚守我们的核心价值观,发挥文化的作用,推进文化治理现代化,具体包括文化管理体制机制创新、健全现代文化市场体系、构建现代公共文化服务体系三块内容。

   上述四个要素中,市场机制是基础,协商民主是动力,法治保障是框架,价值体系是灵魂。在此基础上,还有若干具体的子系统,比如结构体系、运行体系、保障体系等,共同搭建了国家治理体系的完整架构。

    

   (作者:国家行政学院副教授、管理学博士)

  

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文章来源:《中国党政干部论坛》2014年6期

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