蒋惠岭:过去15年的中国司法改革

选择字号:   本文共阅读 1047 次 更新时间:2014-06-04 23:12:44

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蒋惠岭  

    

   又到了一年的最后时刻。《财经》嘱我对2013年的司法改革作一下回顾和分析,并对未来作一些展望。时值中国共产党的十八届三中全会召开前夕,因此本文重点对15年来的司法改革作一分析。

   谈起2013年的司法改革,我翻了一下自己的工作日志,再把今年的所有相关活动在脑子里过了一遍“小电影”,发现今年以来新开辟的改革领域并不多,但日子也都是在忙碌之中度过的:

   一是按照中央要求狠抓上一轮司法改革中(2008年-2012年)中央部署的各项措施以及最高人民法院发布的《人民法院第三个五年改革纲要(2009-2013)》的落实。最高法院继续推进了司法公开改革、多元纠纷解决机制改革、量刑规范化、司法民主化等措施,以巩固改革成果。特别是通过严格执行修改的《民事诉讼法》、《刑事诉讼法》和其他相关法律,让当事人享受到了改革的法律成果。

   二是对“三五”纲要中尚未完成的20多项改革任务抓紧研究,制订方案,确保按时保质保量完成任务。

   三是完成中央政法委年初即已部署的司法权力运行机制改革、深化司法公开、人民陪审员制度改革等工作方案的研究、制定和试点工作。

   四是积极参与中央为贯彻十八大提出的“进一步深化司法体制改革”的要求而研究、制定新一轮司法改革战略规划的工作。

   或许这样的回顾过于简单,但如果把所有改革项目和工作列一个流水账,倒还不如去读中央司改办或最高法院司改办的年终工作总结。不过,2013年看似普通,实则不然,因为今年正是第一、第二、第三个五年改革纲要所连续进行的15年司法改革的最后一年,又是中国共产党十八大之后启动新一轮司法改革、研定改革战略的第一年。我们可以把2013年理解为司法改革一个重要时期的结尾,是盘点、总结的时间;也可以理解为翻过旧的一页、翻开新的一页的开始,是谋划、部署的时刻。这两种“身份”足以体现2013年的关键性。

   本文集中在2013年的第一个“身份”,让我们通过这一年来追溯1999年至2013年这15年的司法改革历程,并作一点粗浅的分析。

   这15年是怎么过来的?回想起自己于1999年中参与第一个五年改革纲要的准备和起草时,我和其他同事当时还真没有去想今天的司法改革会是什么样子,甚至都没有想过以后还会不会有第二个五年改革纲要。如果想过的话,当年10月发布的《人民法院五年改革纲要》的名称里可能会标注上“第一个”这三个字了。

   “一五”纲要部署了39项改革任务,主要集中在审判方式、组织机构、诉讼程序、人力资源配置等领域。五年下来,成果显著。2003年,为落实中国共产党十六大提出的“推进司法体制改革”的要求,中央成立了司法改革领导小组,并要求各有关部门动员起来,共同规划司法体制改革的五年蓝图。

   与此同时,《人民法院第二个五年改革纲要(2004-2008)》的起草工作也启动起来。“二五”纲要确定了50项改革任务,涉及组织和机构改革、诉讼程序改革、执行制度改革、法律统一适用机制改革等八个领域,是一个涉及面广、科学性强、力度大的司法改革战略。

   2008年,在各有关部门为中央第二轮司法体制改革战略准备素材、提出建议方案的同时,“三五”纲要也在紧锣密鼓地起草之中。2009年3月,最高法院正式发布“三五”纲要,对中央部署的12项改革任务进行细化,同时对法院自主推动的改革做了专门部署,共30个大项,细分为132个小项。到2013年,绝大多数改革任务已经基本完成,效果的评价和总结正在进行之中。

   如果我们把三个五年纲要的15年实施时间作为一个整体来分析,或许会看得更清楚一些。其实从1978年改革开放时始,中国的司法改革在前一个20年经历了恢复重建、观念创新的时期,造就了新中国法治发展史上一个波澜壮阔的时代。从上世纪90年代末期开始,也是在提出“建设社会主义法治国家”之后的这些年中,司法改革进入更加慎重决策、稳妥推进的阶段。即使中间不时会有一些落实依法治国基本方略的重大改革,但整体效果尚未全部体现。中央司法改革领导小组通过统筹规划,充当了司法改革的组织者角色,对司法改革的推动发挥了积极作用,但仍有很多体制性问题难以解决。甚至有知名学者评价认为近些年的司法改革有所倒退,整个法治国家建设的步伐放慢了。

   对于这些观点,本文不作评论。作为一个具体从事司法改革的实务工作者来说,尽管我们对批评、建议持完全开放的态度,但还是不免想从另一个角度对司法改革作些评价,以便让人有一个更加全面的认识。

   这些年来,实务部门不再是也不可能是那种简单地“自说自话”、“自我感觉良好”的部门。这些部门和那些辛勤劳作的工作人员保持着对发展的高度敏感性,纠正错误,发扬成绩,并尽其所能,推动法治进步。正如从事学术研究的学者必须重视他人的学术积累、不断引注并在此基础上实现理论创新一样,司法改革的实务工作者也都十分重视前人、前期的改革成果,充分发挥和运用其中的“正能量”,改良、替换甚至废弃旧制度,成就新的司法改革。没有学术积累就难有优秀学术成果,没有实务积淀也不可能有未来司法改革的新台阶。

   在这种想法的主导下,对过去15年中三个“五年改革纲要”的实施情况,我作以下六点评价,以求教于关注和研究司法改革的读者。

    

   稳妥推进

   在经历了经济迅速发展与社会转型时期矛盾多发和尖锐化之后,新时期改革的“求稳”心态普遍加强,“积极稳妥地推进……改革”的表述经常出现在一些文件中,包括政治体制改革、政企分开改革、医疗制度改革、城镇化、事业单位分类改革、户籍制度改革、征地拆迁改革、劳教制度改革,甚至异地高考、“放开二胎”、公车改革等都作为“积极稳妥”推进的范围。

   “积极稳妥”四个字的使用并非套话,因为凡是挂上“积极稳妥推进”字眼的,大部分是那些争议大、决策难、时间长、效果弱的领域。虽然其中不乏经过长期艰苦努力后在某个契机到来时似乎是“一蹴而就”的改革(如收容审查制度改革),但绝大多数都会在较长时间之后才能完成。

   其实,中央对于司法体制改革的要求并没有特别强调“积极稳妥”。从十五大到十八大的提法依次为“推进司法改革”、“推进司法体制改革”、“深化司法体制改革”和“进一步深化司法体制改革”。或许是因为人们把司法体制改革放在“政治体制改革”的板块之内,所以“积极稳妥推进政治体制改革”的要求就自然包含了“积极稳妥推进司法体制改革”的要求。

   从改革开放以来中国司法改革走过的轨迹看,中央和地方对司法改革的态度是“积极”的,改革行动是“稳妥”的。这已成为司法机关推动改革的重要的方法论了。从1978年改革开放到1997年提出建设法治国家的20年中,中国解决了是否走法治之路,是走“刀制”之路还是走“水治”之路,以及如何走法治之路的问题。

   尽管现在很多人看来这似乎是一个早有明确答案的问题,尽管那20年中我们从来没有停止过建设“法治国家”,但我们仍然用了20年的时间才名正言顺地确立了“依法治国,建设社会主义法治国家”的基本方略。在这20年中,中国法治发生了天翻地覆的变化,无论是法治理念的普及和深入,还是司法组织的完善,也无论是诉讼程序制度的建立,还是法律人才的培养,都堪称中国法治建设历史上的一个“跃进期”。

   在1999年“法治国家”入宪之后到今天,中国开始全力重点解决“如何走法治之路”的问题。在这15年里,也正是最高法院的三个“五年改革纲要”实施期间,各界都在重新界定中国特色的法治道路,力图把握正确的方向,慎重处理法治与其他治国之策的关系,科学配置司法权在政治权力框架中的地位,研究独立公正审判的保障机制,以及落实司法的人民性等重大问题。从某种程度上讲,这些可能是建设社会主义法治国家进程中难度最大、影响最广、决策更难的问题,也可能是最后的问题。

   法治的提出就是向人治的宣战。法治之路的设计就是在排定消灭人治的时间表,最终实现“法进人退”。司法改革的必由之路是实现司法公正,保障法院审判案件时只服从法律而不是其他。对于掌握各种国家权力的决策者来说,为司法公正、审判独立提供法律、人才、经费、程序、管理等方面的保障,便是他们与司法唯一的权力交集点。

   法治国家的这一根本追求,使得包括决策者在内的所有人都面临着一个严重的关头,而且他们不得不谨慎作出选择。

   因此,无论对于决策者还是对于人民,15年司法改革的积极稳妥推进,都留出了研究、论证、徘徊、决策、尝试、修正的时间。其间出现各种情形便不难理解了。

    

   机制改革

   在一般理解中,司法改革中的“体制改革”包括法院设置体制、司法管理体制、法官管理体制、经费保障体制等结构性内容的改革,其他则一般归于“工作机制改革”的范畴。在这种认识模式下,最近15年的司法改革主要集中在工作机制改革和完善上,又称机制改良,而较少涉及体制改革的内容。

   通常情况下,体制改革是结构框架的设计与调整,而机制改良是制度细目、运行规则的改造与完善。体制改革的影响具有根本性、宏观性,而机制改良重在操作的精细化。两者相互独立,又相互补充,共同构成司法改革的整体。

   在过去的15年里,无论是中央部署的司法改革任务,还是最高法院三个“五年改革纲要”提出的措施,对司法组织的建设、诉讼程序的完善、诉讼费用的交纳、公开透明的范围、司法能力的提高、廉政措施的强化、执法规范化的要求、为民便民的服务等等,都提出了比较全面、具体的改革方案,而且在抓落实、抓督促方面下了不少功夫。

   通过这15年,司法机关的整体物质条件和精神面貌都有了很大更新,法官素质有很大变化,各项工作机制的覆盖面和严密性大有提高。虽然这些改革措施的推行仍然远不能满足人民群众对公平正义的要求,但可以肯定地说,如果没有这些机制性的改革措施,司法的状况肯定不会是今天这样。尽管社会最为期待的司法体制的结构性改革进展不大,学者们也不太看好这些机制性的改革措施,但这些机制的改良也是“一个都不能少”的。

   作为经历了最近15年司法工作机制改革和完善的实务工作者,我深切理解许多工作机制改革措施中所蕴含的智慧与力量,更知晓决策过程中人们所付出的艰辛和努力,也十分感激专家学者对这些改革措施所做的研究与论证。有很多工作机制的改革工程可能并不比体制改革的投入要少。

   每一项机制改革完善都可能是一项重大的课题。其中,理论上的新点很多,操作上的选择不少,与其他改革措施的关系也很复杂,对司法理论和实务都是重大的挑战。尤其是司法民主、司法公开、司法职业化、司法考评、司法廉洁等改革措施,学界和实务界至今也未必能够提供成熟的理论体系或制度模式。

   就拿目前正在推行的裁判文书上网改革来说,对裁判文书上网有何种功能期待,上网公开与宣判公开的关系是什么,上网导致的大量个人信息的披露会对个人权利造成何种影响,上网会不会间接影响到公共利益,调解书能否上网……这些问题中包含着法律理论,也包含着民主理论,而这些理论问题在中国的研究尚不够成熟,这就对改革的决策者提出了严峻的挑战。

又如,对法官和法院的工作业绩进行评估的问题,到底审判工作是否适合评估,评估的界线如何把握,评估的指标有哪些,在多大程度上可以量化,(点击此处阅读下一页)

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