一、简介
过去10年间，中国在非洲影响力的快速上升已经成为国际媒体、经济学家和分析家们热议的话题。中国以独特的经济方式进入非洲，满足非洲国家对资金和基建项目的需求，这个模式颇受批评。特别是中国以自然资源为条件的贷款更激发了外界对非洲未来及可持续发展的疑问。
研究中国的非洲战略基本都关注中国在非洲的经济利益、中国政府和企业的角色、这些活动对非洲经济和社会的影响。经济问题在中国对非外交政策中占有重要的战略地位，但非洲能拓宽中国外交议程的作用尚未完全开发。由于中国正成为全球经济和政治大国，简单地把非洲定性为中国原材料的补给地忽略了非洲对于中国全球战略的关键性。另外，就算中国的目标和政策变得更加多样化，但国内针对非洲的政治、经济和安全决策程序仍然有明显的官僚特色，并无改善的审查机制。
本文将分析中国与非洲关系中的四个主要国家利益。在政治上，中国寻求非洲支持“一个中国”的政策以及中国在各个多边论坛的外交政策议程。经济上，非洲是助力中国国内经济增长的主要资源来源地，并提供了大量市场机遇。而从安全上来看，中国在非洲的商业利益存在已经给中国带来越来越多的安全挑战，因为非洲政治动乱，犯罪活动频繁，已经威胁了中国在非洲的投资和国民安全。最后，中国在非洲也有一个潜在的意识形态利益，“中国模式”在非民主非洲国家的成功间接支持了中国自己的政治意识形态，也证明西方的民主思想并不是全球通用的。
国际主流观点都关注中国在非洲铺天盖地的经济投资（特别是在冶金工业），这似乎说明在某种程度上，非洲对中国“很关键”。但实际上，在中国对外经济活动总量中，非洲只占很小的比重：中国在非洲的投资和贸易分别占其全球投资和贸易总量的3%和5%。政治上，虽然非洲在中国国际战略中发挥了支持作用，但非洲对中国外交政策议程也不是那么重要。非洲更多的被视作中国战略雄心的一个“基础”部分，而非“关键”或“首要”的地区。相比与大国的“博弈”或是中国与邻国的紧张关系，中非关系相对比较平滑，没有重大冲突，这要归功于双方对于西方殖民势力有共同的历史，也有共同的发展中国家认知。中非关系的本质很大程度上是交易型、互惠型的。
鉴于非洲问题在中国外交政策议程中并非要务，因此鲜少在政治决策中上升到最高高度。在实践中，针对非洲的决策大多由工作层面（即部级）机关决定，并由外交部和商务部下设的几个政府机关分别来管理政治和经济事务。而对于安全问题，例如联合国维和行动、护航任务、疏散任务等，解放军在与外交部和商务部的协作中不可或缺。特殊政府机关授权的问题，如中国对非洲进行医疗、农业或技术援助，相关政策都需要外交部、商务部和直接与事机构协调。
中国的非洲战略并非无懈可击。在中国政策圈内，最突出的批评就是中国在基础上缺乏非洲战略，且商业利益超过了其他国家利益。追求经济利益，影响了中非关系和中国国际形象。这一方面是外交部和商务部之间为竞争非洲政策领导角色造成的。这个冲突在中国对非洲的援助问题上尤为明显。
同时，中国近年来在非洲的商业参与者不断增多，北京无法处理中国在非洲快速扩张的存在，反过来，缺乏政治风险评估和全面的商业战略又恶化了中国的存在。这些问题的解决方案决定着中国未来非洲战略的本质和内容，同时对非洲大陆的发展也会产生重要影响。
二、中国在非洲的利益
如上所述，中国在非洲至少包括四大国家利益：政治、经济、安全和意识形态。因为非洲国家众多，占有可观的投票规模，中国寻求非洲对共产党国内政治地位以及外交政策议程的支持，特别是在多边论坛上。非洲丰富的自然资源和未开发的市场潜力都为中国的商业参与者创造了大量商机。但中国在非洲的经济存在不断强化，也给中国在非洲投资的繁荣和国民安全带来挑战。到目前为止，这是中国在非洲的安全要务。由于中国推行“国际关系民主化”，“中国模式”的成功，以及与非洲非民主国家的良好关系对于中国的内政外交来说，都是越来越重要的目标。
1、政治利益
新中国建立初期，中非关系的永恒主题和重点就是政治利益。中国需要在冷战国际体系中交朋友，就将非洲刚独立的国家视作可以团结的主要伙伴。于是，中国将自身与非洲的共同利益和同情作为共享的历史经验：中国和非洲都是“资本家和帝国主义殖民”的牺牲者，自二战后面临同样的国家独立和解放任务。在这些原则之下，中国于1955年，在万隆会议上首次与非洲国家正式接触，包括埃及、埃塞俄比亚、加纳、利比亚、利比里亚和苏丹。
到60年代，由于美国的影响扩大、苏联进入阿富汗，以及中苏之间冲突升级，中国将“争夺”非洲列入外交政策议程。在1963年和1964年之间，周恩来总理出访非洲10国，并提出著名的“对外经济技术援助八项原则”。通过对非洲提供援助，强化中国政治利益，旨在与“帝国主义国家”（美国）和“修正主义国家”（苏联）争夺非洲的支持。
在文革期间，尽管中国国内经济困顿，但仍对非洲提供了大量的外交援助，包括坦桑尼亚-赞比亚铁路：中国提供9.88亿元人民币的无息贷款，该铁路迄今仍是中国对非洲最大的援助工程之一。这些项目有助于中国与非洲国家建立外交关系。在此期间，有19个非洲国家与中国建交，包括赤道几内亚、埃塞俄比亚、尼日利亚、喀麦隆、塞拉利昂、卢旺达、塞内加尔、毛里求斯、刚果、马达加斯加、乍得、几内亚比绍、加蓬、尼日尔、博茨瓦纳、莫桑比克、科摩罗、佛得角、塞舌尔。到80年代中期，中国的政治和经济援助已经促使44个非洲国家与华建交。到2009年，中国累计对外援助2562.9亿元人民币，其中对非洲的援助占45.7%。
在整个60年代，中国要同时对抗苏联和美国，能够获得非洲国家的支持在很大程度上缓和了被国际孤立的压力。因此，中国对非洲这种富有情感的密切关系自此成为外交关系中的永恒因素。
其次，在关键的国际场合和多边论坛上，中国严重依赖非洲国家的外交支持与合作。目前，联合国有54个非洲国家，占其总席位的1/4多。中国需要这些国家在联合国层面支持其政治议程。1972年，26个非洲国家投出赞成票，促使中国成功保留在联合国的席位，这意味着有三分之一以上的国家支持这项决议。之后1989年天安门事件中，中国受到国际社会和西方国家的孤立和制裁。南部非洲6个国家及时亲近中国，邀请钱其琛（时任中国外交部长）访问非洲，顺势将中国带出困境。同时，第一位于天安门事件后访问中国的外国领导人也来自非洲国家。为回报非洲国家，自1991年之后，中国外交部长每年对外访问的第一站必须是非洲国家。
2008年北京奥运会前，西藏问题使中国在联合国人权理事会上颇受争议。非洲国家对此保持沉默或是支持中国的西藏政策，中国借此平息这些有敌意的争论或行动，并占据先机。现在，从人权问题到联合国改革，从区域安全到中国的核心国家利益，中国都寄望非洲国家与其同仇敌忾。
中国另外一个在中非关系中的关键政治抱负就是台湾在非洲的外交存在。对于北京来说，这涉及到政权合法性问题，非洲拥护“一个中国”的政策。北京和台北之间对与非洲建交的博弈从新中国成立以来持续了60多年。目前，有三个非洲国家与台北保持外交关系：布基纳法索、斯威士兰、圣多美和普林西比。冈比亚于1974年与新中国建立外交关系，在1995年修复与台北的关系，但2013年11月这个关系断裂，最终于2014年1月与北京的关系正常化。布基纳法索于1973年与北京建交，但1994年转向台北；圣多美和普林西比也是如此，1992年与北京建交，之后在1997年与台北建交。
台湾从上世纪90年代开始实施“支票”外交，过去曾成功得到不少非洲国家的认可。但现在，北京才能提供稳固的财政资源，北京在这场外交战役中已经大获全胜，并逐步将台北方面挤出非洲。在1996年、2006年和2007年，尼日尔、乍得和马拉维分别与台北断绝外交关系并正式与北京建交。从2008年开始，北京和台北实际上已经暂停争夺外国的外交认可，这是因为2008年国民党政府执政之后，两岸关系大幅改善。国民党政府对于台湾的独立问题采取更为温和的立场。
2、经济利益
在中国整体的非洲战略中，究竟是政治利益还是经济利益应该成为中国的要务一直存在争议。中国政府一直强调过去60年间的大部分时期内，中国在非洲的目标从来都不是经济利益：2011年，温家宝（时任中国总理）自豪地宣布“中国在其最困难的时期仍无私援助非洲。我们并不是要将非洲的石油和矿产消耗殆尽。”这表明中国是从政治关系的视角，而非经济利益，将非洲视作首要及最敏锐的伙伴。中国的政治议程是非洲战略的永恒主题。
但是，有反对的观点认为中国从改革开放之后在其国内外议程中已经将经济因素提升到了一个更高的高度。这是中国通过发展经济，多样化其战略并巩固政治地位的结果。中国分析家表示，中非建立经济联系60年期间，可以分成三个阶段：从1949到1979年，中国在非洲的经济活动主要是为政治服务，向新兴独立的非洲国家提供经济援助，从而建交，并支持非洲“反帝国主义和殖民主义”斗争，最终获得非洲国家对新中国的国际支持。从改革开放到90年代中期，中国外交政策的重心转向国内经济发展。这个转移直接导致中国逐步调整非洲政策的要务，从政治主导转向“经济合作互惠互利”，并提供援助以提升“服务、投资和贸易”。从90年代中期开始，“充分利用国内外市场和资源”理论在中国对外经济关系中颇为流行。这个变化带来了中国国际经济合作热潮。中国于1996年首次提出“走出去”战略。这个战略随后在2000年获得中央政治局的批准，成为一项国家战略，一直实施至今。
非洲充分符合中国“走出去”战略：首先，非洲丰富的能源储藏、矿产和原材料都能直接助力中国利用自然资源推动国内经济发展的需求。在上个10年初期，中国已经积累了巨额外汇储备，但国内能源和自然资源的逐渐枯竭制约了经济发展。其次，中国在过去数十年内对非洲的教化保证了中非关系的友好和谐，使非洲成为一个理想的伙伴。近年来，美国极力遏制中国在东南亚、东北亚、南亚和中东的地缘政治地位，非洲就成为中国“走出去”战略的首选。
同时，中国也关注非洲的市场潜力。中国的制造业在生产纺织品、电器和其他商品方面有独特的优势，且物美价廉，这正好满足非洲国家市场的需求。非洲市场对中国的重要性在2008年国际金融危机期间（中国出口业受到重创）得以加强。西方国家经济停滞导致对中国商品的需求萎缩，中国的出口业不得不依赖可替代的市场来填补亏损。有分析家因此认为金融危机加速中国超过美国成为非洲第一大贸易伙伴。另外，中国寻求产业经济和全球供给链升级，非洲大量劳动力资源自然就成为中国劳动密集型产业的理想要素。通过将低技术岗位和劳动密集型产业重新迁至非洲，中国寻求更多资本密集型、高技术产业和岗位以提高自身发展模式和质量。
“走出去”战略的实施实质上增加了中国与非洲的经济联系。中非贸易可以明确反映这点。1950年中非贸易总额只有1.21亿美元，到2000年，中非贸易已经迈过100亿美元大关，平均年增速达到30%。2012年更是达到1985亿美元，其中出口占42%。2009年中国超过美国，成为非洲第一大贸易伙伴，中非贸易和美非贸易之间的差距自此越来越大。2012年，美非贸易总额只有998亿美元，相当于同期内中非贸易的50%。在贸易组成方面，中国从非洲的进口主要集中在能源和自然资源。2011年，中国从非洲的进口总额达到932亿美元，其中80%多都来自原油、原材料和资源。非洲成为中国第二大原油供给方（其中苏丹和安哥拉是中方最大的非洲供应方），仅次于中东。中国对非洲的出口主要是制成品，例如机械、纺织品和电子产品。
“走出去”战略同时也提高了中国对非洲的投资。根据中国商务部的统计，到2008年，中国对非洲的投资从2007年的15.7亿美元增长到54.9亿美元。这个增幅由于金融危机于2009年有所下滑，到2010年萎缩至21.1亿美元。2011年随即又回升至31.7亿美元。但实际上非洲仍只占中国全球投资总额的一小部分。2011年，中国在非洲的投资只有其全球投资总额的4.3%，远低于中国在亚洲（60.9%）、拉美（16%）和欧洲（11.1%）的投资。
观察家们普遍都质疑中国官方的统计，认为其低估了中国在非洲的投资量。根据美国政府问责办公室的报告，2013年初，“中国在撒哈拉以南非洲的外商直接投资（FDI）可能被低估了……中国企业在香港、维珍群岛等建立的子公司都能在撒哈拉以南非洲进行投资。这些投资并未记录到中国FDI官方数据当中。另外，很多中小型企业并未注册其FDI，因此这部分也未反映到中国官方数据中。”这个低估并非是中国政府有意为之，但确实反映出在中方在非洲进行商贸活动的一些管理漏洞。
中国政府通过优惠贷款、商业贷款、常规和优惠出口买方信贷主动增加对非洲的投资。从2009年到2012年，中国以“优惠贷款”形式对非洲提供了100亿美元。在2013年3月，习近平主席出访非洲期间，承诺将在2012到2015年间，将这个资助增加到200亿美元。有时，这些投资会混合外交援助，将可行性和灵活性最大化。但这会带来如何区分对外援助和投资的问题。这笔200亿美元的款项有部分学者和媒体认为是“对外援助”，但中国政府并未做出明确说明。
中国的政策却进一步加深了这个混淆。北京鼓励政府机构和商业实体“紧密结合对外援助、直接投资、服务协议、劳动力合作、对外贸易和出口”，这些都进一步虚化了援助和投资之间的区别。例如，中国在基建方面的“关联援助”常为中方的建筑商和劳动力带来利益，但提供的贷款在很多情况下都以非洲的自然资源作为还款保障。不过，无论定义为援助或是投资，中国对非洲的贷款都旨在互惠互利：中国需要自然资源和服务协议，而非洲需要资本和基建。
中国的资本大多数都与保障非洲自然资源安全相关。通过“安哥拉模式”，中国利用以资源为支柱的财政协议与非洲国家达成协议，而这国家通常向中国提供石油或矿产等商品获得中国的低息贷款。在这些情况下，非洲国家的信贷评级通常较低。这些国家基本很难从国际金融市场融资，中国却使他们融资相对容易，当然是附带一定条件。以商品为支撑的贷款并非中国首创。西方国家的主要银行首先对非洲国家提供类似的贷款，还有日本也曾经对中国采取过类似的策略。但是，中国扩大了这个模式的规模，并且自成体系。2006年在安哥拉，这个模式以40亿美元的贷款帮助中国石油企业赢得数个油田的开采权。2010年，中国进出口银行支付第一笔贷款，中石化从而顺利收购18号油田50%的股权；2008年，中国铁路集团利用相同的策略获得刚果共和国铜矿和钴矿的采掘权。在2004年到2011年期间，中国至少与7个资源丰富的非洲国家达成类似协议，交易额将近140亿美元。
为确保获得非洲的自然资源，中国流入非洲的资本也为中国的服务承包商创造了不少商机，例如建筑公司。在中国援建非洲基建的情况下，这是必要的“关联援助”。中国有不少分析家表示，非洲是中国的第二大服务承包供给方，当我们对非洲提供10亿元人民币援助之际，我们将获得价值10亿美元的服务承包合同。从这点来看，中国对非洲的财政援助实际上是为中国企业和劳动力提供商机和就业机会，这也是北京“走出去”战略的重要目标。
3、安全利益
由于地理距离甚远，非洲很难直接对中国的国家安全或周边地区的安全造成任何威胁。但是，中国投资及其国民的安全就成为北京面临的首要挑战。据不完全统计，到2012年10月至少有100万中国国民在非洲工作或居住，但由于非洲政局不稳，面临不少地方和国家级的安全威胁。
在国家层面上，非洲国家内部政治混乱和政权更迭已经对中国投资和公民造成最严重的安全威胁。保护中国公民的安全与中国政府的形象相关，中国政府和企业对此都学到不少教训。在2003年利比里亚军事政变之际，中国大使馆协助36名在当地的中国公民撤离。虽然没有人员伤亡，但中国媒体和分析家强调这个政治动乱给中国带来“巨大的财政损失”。2011年利比亚内战期间，中国调动巨大军事和国内资源帮助在利比亚境内的3万多中国公民撤离。解放军甚至派出4架战机和一艘海军舰艇。尽管如此，利比亚政权更迭还是导致中国企业损失200亿美元。
中国在非洲的安全利益基本是防御型的，旨在保护已有经济利益和国民安全。如果无法保障经济利益，就会损害中国从非洲获得经济成果。而保障公民的人身安全则事关中国政府的形象。中国的投资和公民人身安全在这些落后、政局不稳的地区都特别的脆弱。到目前为止，北京主要依赖其驻外使馆对中国公民和投资提供领事保护。但中国的领事服务人手严重不足，平均每个领事官员要服务13万个海外中国公民。另外，中国驻非洲国家使馆的领事部门也需要依赖地方政府提供的保护，然而非洲国家政府的低效和不稳定常常使得中方的领事保护徒具其表，没有实质意义。
中国政府的军力在保护海外国民安全方面的作用也是有限的。首先，中国严格遵守中国不在海外部署军队的原则，也并没有采取雇佣西方国家民营的安保公司保护当地资产的措施。其次，当地的民营安保公司也并不可靠。但是雇佣中国自己的民营安保公司又面临重大政治和立法障碍，同时也会对中国“不干涉他国内政”原则带来挑战，因为任何一项安保活动都可能与东道国的立法实施和主权冲突。
从2005年开始，中国投资和公民安全在利比亚及其他国家面临的威胁惊醒了北京，非洲国家内部的动乱也是中国面临的固有问题。过去，中国主要依赖多边机构，特别是联合国来保障资产和公民的安全，包括维和行动。中国于2008年底前根据联合国安理会1816、1838、1846、1851号决议也开始派遣解放军海军在亚丁湾执行护航任务。自此，中国已经派遣了16艘战舰护航5300艘中外船只。
鉴于军事、外交政策和立法限制无法对其资产和公民提供安全保护，中国越来越青睐于双边解决方案，北京采取了一系列措施就安全与和平问题深化与非洲联盟和非洲国家的合作。2012年7月在北京举行的第五届中非部长级合作会议上，胡锦涛（时任中国国家主席）提出《中非和平与安全合作伙伴关系倡议》。除了支持非盟在非洲内部的维和行动，中国还承诺将对非盟常备军提供财政支持，及安全官员和维和部队的培训。在习近平主席首次访问非洲期间，也承诺将“建设性地参与非洲和平与安全事务”。这些行动暗示了中国的两个政策：1）、中国认为非盟是维护非洲稳定、确保中国安全利益的重要力量；2）、中国愿意援助非盟发展打击非洲安全威胁的能力。
4、意识形态利益
冷战期间以及在中国改革开放之前，意识形态是决定中国非洲政策的主要因素。在这段时期内，中国非洲政策的哲学基石就是中国应该是发展中国家当中对抗殖民主义、帝国主义和修正主义的先驱。对这种意识形态的强调源自仇华的外部环境，迫使中国寻求亲华的外交空间。非洲政策在这种意识形态主导下，中国宁愿自己勒紧裤带，也要对非洲慷慨解囊。但1979年之后中国就不再利用这种意识形态来决定其与非洲国家和政党的外交关系。相反，而是与非洲所有拥护“一个中国”政策的国家建立良好关系。如上所述，这主要是考虑到经济利益以及部分政治利益。
当然，北京的外交政策必然要考虑到政治目的。很多中国分析家都表示，中国共产党最基本的需求就是建立并保持其执政的合法性，通过“建立独立自主的新中国”和“带领人民脱贫致富”来证明其统治地位。在国际上，外国政府对共产党政治和经济政策成功的认可也被视作强化共产党国内地位的有力因素。
中国模式或北京共识在非洲就能发挥重要作用。中国利用自身的发展模式，再结合政治和经济特色，向不少非洲国家证明经济发展和政治稳定能“淹没”建立民主体系的需求。在北京看来，中国模式的流行是证实中国体系可行性的最佳途径。有中国分析家指出，中国模式在非洲有实质影响，这是中国要成为全球大国不可或缺的软实力。
如此看来，中国在非洲的意识形态利益并不会随着中国将要务转向经济发展而淡出非洲。相反，将会以不同的形态宣传中国发展模式。只要有更多的国家认可并采纳中国模式，那么中国的孤立感就越小。中国乐见更多非洲国家成立非西方式的政府，并向西方民主展示中国模式的独特价值，证明西方民主并不适用于所有国家。
三、非洲在中国外交关系中的地位
在胡锦涛主席执政期间，中国开始采取“全方位”外交政策，理论上对所有地缘区域或国家一视同仁，并设计了一套特殊的战略：大国是关键、周边是首要、发展中国家是基础、多边是重要舞台。
从字面上来看，中国似乎强调所有区域都是重点。但实际上，中国对这些区域和国家仍有轻重缓急的区分，其中中国的邻国和主要大国是其外交政策中的重中之重。有外交部官员表示，邻国是首要。因为中国与他们有最紧密的联系、最集中的国家利益和最直接的影响。同时，与大国的关系，例如中美关系，自然也很重要，因为这对中国的国家利益也有直接影响。相比之下，发展中国家，包括非洲国家，都是中国外交政策的“基础”，这是中国与全球其他区域的联系一种手段。强化与广大发展中国家的团结与合作折射出中国外交政策的一贯原则。这也是中方外交政策的基础。这就是说，由于非洲不是中国的邻国，也不是全球大国，其重要性只是在于塑造中国的对外关系。
此外，由于中国已经与非洲已经建立了稳定积极的关系，并不需要在外交政策中多费精力。确实，相比中国的邻国及其他大国，非洲与中国的关系一直都顺畅得多，且不会给中国的国家安全带来直接挑战。地理距离较远也使中非之间也不存在领土争端。非洲大多数国家都不支持台湾、新疆和西藏的独立。对中国也没有民主改进的政治诉求。虽然非洲本土时有动乱、冲突发生，但相比中国与其邻国及其他大国的领土争端和摩擦，这都是小巫见大巫。非洲对中国的批评，中国也常定义做“仇华西方国家的煽动”，并非是非洲对中国的真实想法。因此，正如中国分析家所说：“良好关系并不需要过多关注。”非洲鲜少给中国的外交政策找麻烦，因此北京才能将精力放在其他关键区域。尽管非洲对支持中国的国内外政治议程有重要意义，但这种支持对中国来说是比较容易获得的。
非洲在中国外交政策中重要性相对偏低的另一个原因就是中国对非洲的经济兴趣相对较低。中国的首要贸易伙伴要么是其他大国，要么就是周边邻国。在2012年，中国主要贸易伙伴仍是欧盟、美国、东盟、香港和日本，非洲远远落后。
虽然2012年中非贸易已经达到1984亿美元，但只占中国全球总贸易的5%。在进出口方面，非洲分别只占中国全球进出口总量的4.2%和6.2%。2012年，中国与南非的贸易总额为202亿美元，还不到中国和欧盟的4%，仅相当于中美贸易的4.1%。而中国2012年对非洲的FDI总额也不到其全球总量的4%。因此，尽管中非贸易和投资增长迅猛，所占比重仍然不大。相比其他区域和国家，中非经济联系的重要性还不高。
中国外交政策领域一直存在两派思想，对于中国应该重点发展与大国关系还是周边邻国关系争论不休。但任何一派都未提及要优先发展中非关系。有非洲学者曾这样总结非洲在中国外交政策中的地位：“非洲在中国外交政策中并没有位于最底层，但可能是次底层，略高于拉丁美洲。”
有部分中国分析家批评中国把非洲放在次要地位的全球战略。呼吁重新理解外交政策中的“关键”（大国）、“要务”（邻国）和“基础”（发展中国家），中国应该从更加战略的视角来看待并重视非洲。发展中国家（非洲）是中国优化与其他国家关系的重要战略支持、基础和先决条件。因此，非洲是一个“长期战略”的问题，中国需要依赖非洲的支持，而中国外交政策中的“关键”和“要务”国家是暂时的。
造成这种不平衡有数个原因。首先，中国领导人故意强调非洲在其外交访问议程中是“声誉外交”的结果。前任主席胡锦涛和前总理温家宝都在任期内数次访问非洲。习近平主席更是在上任之后将非洲作为海外访问的首站。在非洲的声誉外交能促进中国渗入这片一度“被遗忘的大陆”，优化政治联系并扩大经济合作。对于习近平主席来说，与非洲的坚固友谊也能再次强化中国发展中国家的地位。
其次，虽然非洲不是中国的要务，且经济也只占中国对外经济活动的一小部分，但中国对非洲却具有举足轻重的重要性。中国自2009年成为非洲最大的贸易伙伴，非洲国家政府研究依赖中国的对外投资。另外，中国贷款和投资的庞大让非洲各国望而生畏：2012年，中国开发银行向加纳提供30亿美元的贷款，相当于加纳当时年GDP的10%。有加纳观察家甚至表示：“我们都不知道中国开发银行是何方神圣，只知道我们欠他们很多钱。”2008年，中国对刚果共和国提供90亿美元（后削减至60亿美元）的贷款，几乎是该国当时的GDP总额。但中国政府和银行似乎并没有意识到其投资已经超出非洲国家的偿还能力，这些项目的程度及其不透明本质让不少非洲国家侧目。
中国在非洲投资不透明的本质也是中国颇受国际社会谴责和调查的原因之一。通常包括：中国的经济参与只针对自然资源；支持专制政权；破坏强化民主和人权的努力，并造成腐败、环境及社会恶化等。对此，中外不少分析家都从两方面进行了有力驳斥。首先，中国的投资虽然有副作用，但通过基建项目和增收有助于东道国的发展；其次，西方国家/企业曾经也采用过相似的行为模式。大多数中国官员和分析家都对国际媒体的“不公调查和歧视性的评论”不满。但他们也承认，由于中国政治体制问题及某些中国企业及项目的声望，中国无法避免仍将受到这种“不公平”的对待。
四、中国非洲政策的制定程序
由于非洲在中国整体的外交关系中处于次要地位，非洲政策的制定只是通过分散的工作层级机关来执行。高层的决策者决定总体的非洲战略指南，例如“走出去”战略，然后下发到各个相关的工作级机关来草拟具体实施政策。由于经济和政治利益是中国在非洲的两大动力，商务部和外交部是非洲政策的两个关键决策及实施机关。其他机关根据需要会参与其中，且每个机关都负责特殊的事项。
1、中国的外交政策制定程序
中国外交政策最高决策机关就是中央政治局常委。政治局常委指派一位领导人负责外交政策事务。这位外交最高领导人通常是国内事务的多面手，并由中共中央外事办进行协助和建议。这也被视作中国版的美国国家安全顾问。在工作层机关中，外交部是解决中外关系程序和日常事务的主要机关。
在这个体系内，中国不同级别的机关根据事务重要程度都在制定并实施外交政策。大多数程序事务都在部级机关内解决。上呈到国务院的事务，外交部有重大决策权。国务委员无法抉择的事务才会提交外交最高领导人。而这位领导人无法决定的事务最终将由政治局常委决定。一些重大事务，例如对现有外交政策指南和原则的更改，则需中央委员会决定。
此外，在这个体系内还有各类协作机制。在战略层面，中央委员会确立专业制度为外交事务领导小组服务，该小组由关键党政外交政策机关组成。国务委员决策的外交事务将通过小组会议谈论，外交部邀请与之相关的成员参与。在这些会议中，根据民主集中制和协商的原则，小组成员将展示信息和分析，并提出政策建议。最后，各方的建议将被整合与协调，或将各方建议上呈国务委员或是更高的决策机关。在工作层级，对于已经存在共识的事务，机关之间会在工作小组之外交换意见并协调。例如，外交部政策规划司经济外交合作办公室就负责协调经济外交政策事务，常与商务部对外援助司和对外投资和经济合作司打交道。
在这一外交政策制定体系中，工作层机关是外交政策事务日常信息的主要来源。每个相关的机关，例如外交部、商务部和解放军，都提供常规报告及关注事务的反馈。其他机构也承担信息收集和分析的任务，用以国家安全决策。此外，这个政策制定体系还依赖政府和半官智库的信息和政策分析。这些智库都附属政府机构，作为额外的研究分支。
2、中国外交政策决策如何处理非洲事务
中国外交政策制定体系体现了一个基本的模式：根据重要性，不同级别的机关都在进行政策制定。如上所述，非洲在中国外交政策中处于次要地位。其重要性对中国来说就是政治和经济事务。因此，非洲被排斥在“战略重要性”类别之外，也不会上呈到最高的决策层。大多数非洲政策的制定都在已有的指南下进行，且由部级单位来协调和管理。
关于“战略重要性”事务的决策，例如中美关系，或中国与邻国的紧张局势，通常不由部级机关来制定政策，有时需要外交最高领导人、政治局常委或政治局来制定。1999年美国轰炸中国驻南斯拉夫大使馆之后，最高领导人组织两次政治局扩大会议来探讨并制定对应策略。2013年，日本企图将钓鱼岛国有化，中国随即建立钓鱼岛危机管理小组应对紧张的中日关系。该小组由最高领导人领导，包括所有部级单位，如解放军、外交部、国家安全部。
相比之下，在过去数年内，被提升到如此高级别的非洲事务寥寥无几。2008年，达尔富尔危机导致国际社会强烈谴责中国与苏丹政府的关系。随后，外交事务领导小组组织有针对性的谈论，研究中国应该如何应对国际形象危机。之后在2008年，中国船只频繁受到索马里海盗的抢劫和绑架，对此，在所有工作层级机关协商之后，政治局常委随后决定向与事海域派遣海军，执行护航任务。
在工作层级，两个部级机关承担日常管理、常规政策制定及实施的工作。外交部名义上是负责政治政策，并对“中国与相关国家和地区的合作与交流制定监管和协调政策。”商务部则承担大多数与经济关系相关的事务，包括投资、贸易、经济合作、主要对外援助等。除了这两个机关，财政部也有权监管并核准对外事务的财政预算。特别是在对外援助预算方面，基本是由外交部和商务部联合将决议交给财政部，后者在决定中国对非洲援助活动方面处于独一无二的地位。
在非洲，不同的国家在中国非洲政策中的分量也不一样。总的来说，有两类非洲国家易于获得中国高层的关注。第一类就是“区域领袖”，例如南非和肯尼亚。作为金砖五国之一，中国将南非视作一个强劲的新兴国家伙伴，双边合作、共同对抗西方大国有巨大潜力。第二类就是“问题国家”，例如苏丹、津巴布韦和刚果民主共和国，中国需要注意这些国家不仅仅是因为中国在这些国家有巨大经济利益，还因为这些国家的内部政治动乱常引起国际社会担忧，并尖锐批评中国通过经济协议和国际政治“支持”这些专制政权。
3、中非政治关系
在外交政策圈内，外交部负责双边政治关系及非洲政策。从地缘政治方面来说，非洲可以分成两个区域，并由外交部的两个司负责：西亚北非司，（撒哈拉以南）非洲司。
在外交部行政体系内，中国驻外使馆是中非双边关系信息的主要来源。每个驻外使馆的政策研究办公室是战略分析当地政治和双边关系的重心，并发送能够反映当地局势的外交电报、分析双边关系问题、向外交部提出政策建议。这些办公室通过外交电报向北京发送一手信息，带有政策建议的研究报告则由主管处来审核。根据问题的重要性，报告和政策建议将通过各司副司长、司长、外交部副部长来处理。在某些情况下还需要通过部长本身。例如中非合作论坛，中国的学者表示是外交部首次提出建立该论坛，在向外交部长及国务院上呈报告之前，召开全体会议探讨建议可行性。因此，在这样的程序下，政策制定的基础就是驻外使馆的研究办公室及其隶属非洲司的监管处。
4、中非经济关系
有观察家指出近年来商务部在解读并实施中国对非政策方面削弱了外交部的不少权力。商务部负责经济与贸易合作，并管理中国对非洲的援助。全局来看，这些活动常伴随其他目的，例如政治合作与安全。
中国驻外使馆的经济参赞处是商务部的外勤办公室。商务部不仅享有人事任命权，其行政框架还能指定所有工作人员直接向部长汇报。这样的结构展示出中国非洲政策中政治和经济不协调的关系。经济参赞处是非洲国家政府与商务部之间的桥梁。一方面发展与非洲政府经济机关的联系，另一方面协助中国企业在非洲进行经济活动。因此，中国企业总体上都与经济参赞处保持亲密关系，甚至超过与大使馆的联系。
中国的对外援助在非洲战略中发挥着关键作用，推动了中国的经济参与和政治议程。中国通过8种形式提供对外援助：建设项目、提供商品和材料、技术合作、人力资源发展合作、医疗援助、紧急人道主义援助、志愿者项目、免除债务。商务部对外援助司就是中国进行对外援助的行政机构，很多人坚信这反映出中国与非洲的关系本质是经济驱动的。
援助决策通常通过商务部西亚非洲司、对外援助司、外交部非洲司通过协商决定，这是中国政府与非洲双边关系的直接组成部分。同时，作为中非之间沟通的基础，使馆和经济参赞处都会收到当地政府提出的特殊援助请求。
除了商务部，其他政府实体在投资和贷款决议中也发挥着重要作用。2004年，发改委和中国进出口银行联合制定了一项特殊的贷款分类：“国家鼓励的重大海外投资项目”，由进出口银行FDI财政预算资助，提供优惠利率贷款。为申请这类贷款，企业需要获得国家级或省级发改委的批准，并直接向进出口银行提出申请；进出口银行的意见决定着发改委的决议。对于1亿美元以上的投资还需要获得商务部的确认。
中国企业可以从国家开发银行和各商业银行获得贷款，各个银行将基于项目的可行性、优势和风险评估做出决定。换言之，就算政府鼓励并支持中国企业在非洲投资，但特殊的商业贷款决议则是以市场为基础的，特别是国开行，虽然这是政策银行，但一直在尝试通过以市场为基础的决策提高其全球竞争力。
由国开行投资并管控的中非发展基金也是个很好的例子。投资是该基金的任务之一，但其更重要的职能在于提高中国企业在非洲的投资，并解决影响这一进程的障碍。该基金不会成为项目的最大股东，通常持有项目20%的股份。与中方企业合作是其大多数投资决策的先决条件。在2012年中，该基金对非洲投资16亿美元，中国企业随之投资100多亿美元。另外，该基金也帮助中国企业明确潜在的投资机遇，并协助非洲项目找到合适的投资伙伴。在加纳，该基金与中国海南航空合作投资3000万美元在当地成立合资企业：非洲全球航空公司。
进出口银行提供的优惠贷款组合对提高中国出口提供了资金，并确保能获得原材料。商务部和进出口银行根据财政部的审核做出贷款决议。
5、中国在非洲的安全政策
中国在非洲的安全活动相对受限。非洲国家的政治动乱和冲突和地方犯罪都威胁着中国资产和公民在非洲的安全，是中国利益的两个直接挑战。中国对此实施了不同的战略。
首先，鉴于非洲国家的动乱和冲突，中国几乎依赖联合国和区域机构的维和任务。对中国来说，对一个主权国家进行军事干预的唯一合法方式就是基于联合国的委派和东道国政府的认同。作为联合国安理会常任理事国之一，中国也派遣大量人力参与联合国在苏丹、利比里亚、刚果民主共和国和马里的维和行动。
外交部负责牵头中方对联合国安理会维和任务的决议。中国在联合国安理会的地位也使得联合国维和部门对中国寄予厚望，因此，当外交部向上反馈这类要求之际，国务院和中央军委将决定是否派遣维和人员，以及如何派遣。一旦达成决议，国防部维和办将在与外交部协商的基础上，协调可派遣的维和人员。对于有“重要战略意义”的事务，例如是否应该按照联合国的请求派遣战舰，维和办将负责向高层提出建议。最终是由中央军委和政治局常委做出决断。
中国针对与非盟在非洲和平与稳定问题上的合作显示出空前的兴趣。在2012年中非合作论坛会议在北京举行，时任中国国家主席的胡锦涛出席并宣布双方将建立“中非和平与安全合作伙伴关系”强化在非洲的双边合作。中国分析家指出，这个决议主要是从现实出发，在政治上强化非洲的安全能力，同时为中国提供了颇有意义的角色位置。联合国派遣部队的决议、委派和程序常需要与西方国家进行冗长的谈判。相比之下，中国与非盟的合作在一定程度上减少了西方国家的干涉。同时，强化非盟和非洲国家的安全能力，有助于缓和政治动乱、提高法制、打击安全威胁的根源。这实际上是与联合国维和具有同等法律效应的另一种可行模式。
在过去几年间，中国也曾通过单边军事行动保护其在非洲的资产和公民安全。如上述2008年在亚丁湾的护航任务、2011年协助中国公民撤离利比亚等。这些行动看似违背中国“不对外国派遣军队”的原则，但实际上是因为安全需求及广大公众呼吁顺势而为。
这两次行动的结果都十分圆满，也是对中国政府危机管理和联动能力的一次大考。但最大的经验教训就是中国需要通过多边或双边合作来准备这样大规模的行动。
五、中国非洲政策的挑战
1、经济追求狭隘，缺乏大战略
在分析中国对非洲的战略时，大多数中国分析家发现中国并没有非洲战略。中国虽然在非洲有很多目标，但是却没有一个考虑周详的长期战略在一个全面的国家议程下协调这些目标。中国未能将中非关系的经济和政治利益进行确认排序，更加突出了这个问题。
1949年至1979年，中国在非洲的首要任务无疑是政治。上世纪50年代和60年代初，中国希望集合广泛的国际援助冲破苏联和美国造成的孤立。在文化大革命期间，这一目标变得更加激进，中国试图在非洲推广革命。所有的政治重点、经济考虑和成本效益分析都服务于政治需要。北京向非洲提供了巨大的单边经济援助以换取政治利益而非互惠的经济利益。这一战略带来了暂时的政治利益，并且促进了一直持续到现在的亲和感。然而，在经济方面，这些政策就不那么理智了。
但是，改革开放三十年来，中国的非洲政策已经摆向了另一边。正如邓小平所指出的，改革中国政策的中心应该是经济发展，而外交政策应当为经济发展创建稳定的国际环境这一“中心经济任务服务”。中国的第三、四、五代领导人一直在贯彻这一原则，例如江泽民提出“走出去”战略，胡锦涛和习近平也对此大力支持。在非洲国家看来，中非关系最重要的却是通过经济互补服务于中国国内经济发展。
如果中国有一个大战略，能够解决“经济优先”和在非洲其他目标之间的矛盾，以及短期和长期经济利益的矛盾，那么中国的非洲蓝图将进行得很顺利。虽然中国主要透过经济眼镜看非洲，但在非洲确实有重要的政治利益。然而，由于中国政府和企业在贸易方面寻求在非洲的经济利益最大化，他们务实的、重商主义的行为削弱了政治关系的基础。多数中国分析家指出，中国商界对于经济利益最大化的狭隘追求，几乎不考虑社会、经济和环境方面的影响，或当地非洲社区的可持续发展。导致非洲认为中国是一个新的“殖民力量”。在很多情况下，中国企业的行为疏远了当地政府和人民，严重损害了双边政治关系。
同样的冲突存在于中国在非洲的长期和短期经济战略之间。美国一位杰出的非洲专家表示，中国对非洲的重商主义举动无异于杀鸡取卵。中国在商业方面仅仅关注将从非洲榨取的自然资源最大化，而几乎不考虑未来的经营或未来的非洲。换句话说，目前的模式造成了狭隘的中国商业利益，而不是把商业利益与当地人民的政治、经济和社会利益结合起来，这对中国和非洲都是不可持续的。近年来，北京更加努力的为非洲国家提供培训和人力资源发展。 但仍然没有平衡其在非洲不同目标的全面战略。这种模式推迟了危机处理和损失控制，影响了中国的国际形象、可信度和名誉。
2、内部官僚冲突
由于没有大战略来应对这些矛盾，中国经济和政治目标之间的冲突导致了外交部和商务部之间也存在官僚冲突。二者都认为自己是中国最高国家利益的真正代表。外交部认为，“经济优先”损害了中国更广泛的战略议程。一位外交官尖锐地指出，“商业使非洲混乱，而我们要为中国清理这些混乱。”
中国对非洲的援助进一步突显了这些冲突。对外交部而言，对外援助实质上是一个政治工具，用来加强中非双边关系，使非洲国家的发展更容易。从这方面来看，在援助决策方面，政治因素应当是最重要的标准。与援助项目相连的经济利益，例如盈利率、资源摄取，或为中国销售商获取服务合同，都应当是次要的。但是，商务部的观点恰巧相反。在商务部看来，对外援助服务于经济增长是国家重点。因此，对外援助决策的所有方面都应当反映出广泛的经济因素。由此可见，商务部自然倾向于对中国提供最多商机和利益的国家提供援助。由于中国的经济利益集中在非洲的自然资源，援助决策无可避免地向资源丰富的国家倾斜。由于与中国合作的许多资源丰富的非洲国家同时还在存在严重政治问题，这种行为会带来不少麻烦。在商务部追求经济利益和摄取资源的援助项目时，会利用一揽子援助推进商业关系。这一战略直接带来了国际对中国的负面看法，即中国在利用援助、资金和基础设施建设支撑现任政府以换取自然资源。外交部认为中国需要平衡对其他国家的援助，从而减轻外交政策上的压力，提升国际声誉。但是，商务部对此并不关心。
正如许多中国分析家的意见，外交部在近几年里为了获得管理中国对外援助项目的权利付出了很大努力，但这些项目目前属于商务部工作范畴。外交部认为，考虑到对外援助决策的政治性质，外交部比商务部更适合根据中国广泛的战略利益来管理援助。重新分配权力需要获得政治局常委高层领导的同意和支持，而现在看来还是不太可能的。因此，在可预见的未来，商务部仍将管理中国对非洲的援助。
3、商业参与者的激增
由于中国在非洲经营的参与者激增，例如国企、省级政府和私企，中国非洲政策经济和政治问题的冲突加剧。这些参与者绝大多数都是奔着经济利益来的。但是，由于他们独立的行为，缺少对海外活动系统的管理和监管，北京很难管理不同的优先项和商业行为。
中国在非洲的商业参与者被分为了几类。中心主体有大型国企、国有银行，主要从事大型投资、基础设施项目、采矿项目、服务合同和贷款。一位国开行的官员表示，这些国企与非洲高级官员有密切的关系，有效避开了当地中国大使馆的监管和建议。这些国企动机大多数都是商业利益，虽然他们声称自己的目标与北京更广泛的目标相一致。由于在国内的地位较高，并且获得中国国内高级领导人的政治支持，这些大型国企管理起来更难。
省级（或以下）政府和国企也在加快非洲步伐。中国省级政府（尤其是沿海省份）为在改革开放的浪潮中争取更好的经济表现，瞄准海外投资和海外市场，从而减轻国际金融危机的影响，升级劳动密集型发展模式。省级政府的贸易部门一直积极组织和派遣到非洲的商业推广考察，开发商机，尤其是在劳务合同方面。例如，从2012年中开始，江西、云南的贸易部门，天津政府，和湖南的贸易部门都组织了到非洲的商务考察，分别是劳务合同、水利系统建设和尼日利亚自然资源。安徽省确认非洲是其“走出去”战略的主要目标，安徽企业在非洲签署的建设合同占该省2012年全部海外劳务合同的47.6%。
第三类，也是中国在非洲最具冒险精神的一类，是私企或独立实业家。据保守估计，至少有一百万中国人在非洲经商。他们是独立的企业家，活动于非洲的草根阶级。
中国在非洲贸易参与者的激增，扩展了中非间的互动，不再限于传统的政府之间。但不是所有中国企业都代表或尊重中国对非洲的政策。中国企业倾向于遵循其传统经营模式：追寻低成本、缺少对社会和环境问题的尊重、劳动条件差、勤奋的工作态度等等。于是在很多情况下导致与当地团体的直接冲突。在中国企业中，大型企业和国企由于项目的高调和中国政府的密切监视、管理，行为记录相对好一些。但在较小的、独立的民营企业和个人商业活动中，这种监视和管理几乎不存在。对这些参与者来说，最重要的目标就是利益最大化；并不具备长期或战略洞察力。然而，当非洲和国际社会审视中非广泛的关系时，认为这些参与者就是在实施中国的非洲政策，常指责北京没有恰当管理约束这些企业。
政府在管理经济关系方面仍有缺陷。虽然中国急于与非洲建立经济关系，推动众多中国公司来到非洲探索商业机遇，但遗憾的是，在为保护、规范和监管提供必要的支持体系方面，滞后的官僚体制无法发挥有效作用。许多能力不足造成或导致了中国在非洲遇到这样那样的问题。
4、风险评估
从国家层面上来讲，中国还未设立一个全面的机制，将政治风险评估表现在企业决策具体的监管/咨询建议方面。中国企业处于了解某个非洲国家的宏观政治和经济环境的初级阶段。考虑到许多非洲国家国内政治波动，商业决策需要一个包含了政治风险和经济/社会影响研究的预警系统。一些政府实体开始强调对非洲的全部商业投资进行研究，例如国家开发银行和商务部（通过商务部下属智库国际贸易经济合作研究院）。但是，分析家怀疑这些研究的落地需要很多年。
工业/国家战略
虽然中国将非洲视为充满机遇的大陆，并且对中国企业的“走出去”有一个大致的方针，但中国在非洲缺少产业或国家战略。北京未能提供一个系统、长期的战略计划以协调不同产业和/或国家之间的经济合作。不必要的投资和中国企业间的恶性竞争猖獗。政府机构，行业协会和研究机构应当增进协调和信息分享，完善广泛的政府政策和个人企业决策。但这方面也还处于初级阶段。
监管体系
虽然在非洲的投资迅速增加，中国并没有一个系统的监管机制用以监视和管理中国在海外的参与者，如果北京有一个更好的监管机制，那么中国企业的违规事件就会减少，例如侵犯劳动权利、腐败和破坏环境。但考虑到外交部在中非经济事务中的弱势地位和商务部优先推进贸易/投资的决策，政府还未建立此类机制。
六、展望
毫无疑问，过去十年间，非洲对中国变得更重要。然而，整体来看，非洲对中国的政治功效并未改变，从1949年以来中非经济关系达到了历史高点，但对中国的战略重要性仍然比较低。中国在非洲的经济活动处于一个史无前例的高水平。但这种趋势还为中国的非洲政策提出了新的挑战，包括在非洲的中国公民安全威胁的增加，中国重商主义政策对中非关系的负面影响，还有中国过于强调经济利益，忽略了非洲的长期需求，带来声誉方面的风险。
中国的非洲政策缺少全面、长期的战略眼光。这导致政治和经济目标冲突以及短期经济利益和长期国家利益的冲突更加复杂。政府机关内部的官僚竞争和中国参与者的多样化进一步损害了中非关系。而且，中国还没有改善这种官僚机制和程序以应对中国在非洲面临的新局面，也没有进行有远见的政治风险评估，或是有效监管中国实体。在未来几年，中非关系会进一步加深，政府将会适应和采用一些简单方法解决一些问题。例如，增加培训非洲人力资源的投入，或增加企业社会责任的项目。
但是，考虑到中国的首要任务是利用非洲的资源和市场潜力刺激国内经济增长，为解决中非关系最根本的问题，需要更加深入地重新考虑中国对非洲的整体战略。未来短期内，中国目前对非洲政策的保守和懒惰很可能不会改变。非洲和世界上其他国家需要有效应对这种情况。
翻译：吕晶晶、吴雅坤
注：原文发表于布鲁金斯学会网站
来源: 安邦咨询
