周天勇:地方债自发自还是开正道堵邪道

选择字号:   本文共阅读 172 次 更新时间:2014-05-24 00:12:44

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周天勇 (进入专栏)  

  
我国现在的预算法并不允许地方借债,但事实上地方政府还是通过自己的方法借了钱。试点地方债券自发自还,最重要的作用在于开正道堵邪道。其实很多国家地方政府是可以借债的,不能说只有中央政府借债,地方不能借,这是不对的。

   不可忽视地方债务的风险。

   5月21日财政部官网显示,经国务院批准,2014年上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、江西、宁夏、青岛试点地方政府债券自发自还。为加强对2014年地方政府债券自发自还试点工作的指导,财政部制定了《2014年地方政府债券自发自还试点办法》。

   试点地方债券自发自还,最重要的作用在于开正道堵邪道。我国现在的预算法并不允许地方借债,但事实上地方政府还是通过自己的方法借了钱。地方政府通过地方融资平台,比如各类城市建设投资公司来举债,这部分债务以及偿还没有办法体现在预算里,所以这样的举债方式是缺乏约束的,中央难以管理。我们现在试点就是走了一条正道,其实很多国家地方政府是可以借债的,不能说只有中央政府借债,地方不能借,这是不对的。

   在国外,建设性预算和一般性预算是分开的。比如地方政府想建一座桥或者修马路,这就要列入建设性预算。这部分的预算由发债解决,就是通过市场进行,要看市场判断你能否还钱,市场认不认可你。

   随着财政税收体制改革,中国也应当把一般性预算收入和建设性预算分开。建设性预算的还本付息一定要列在一般性预算的“还本付息”科目里,还本付息额度要做一个规定,就是还本付息的额度不应该超过一般性预算支出的10%或者15%,不能把几年的预算收入都用来还债,这样就对地方政府借债形成制度性约束。

   在地方政府获得债券自发自还的权利后,对于原来的地方融资平台,我认为该关闭的要关闭,现在要开正道了必须得关闭邪道。开了正道又有邪道那更麻烦,要严格禁止融资平台变相地借债。

   此前对于地方债的试点,是由中央政府代表地方政府发债并承担偿还责任,但现在自发自还中央就不再兜底。地方政府发行的债券风险就由投资者根据市场的反应去判断,在这其中客观中立的评级机构作用十分重要。其实有的地方政府发行的债券可能还是有风险的,由评级公司对地方债进行评级,可以帮助投资者判断债券的风险状况。

   对于地方发行债券的监督,主要有四个方面:

   第一,地方人大,地方人大代表老百姓,地方政府对重大项目的发债行为应该由人大批准通过,否则缺乏监督,导致滥发债券最终难以偿还。

   第二,上级审计部门和财政部门代表上级政府,要密切关注地方政府的发债规模等情况,避免地方出现超出自己偿还能力的债务发行,要是监管不住得替下级政府还钱。

   第三,要在地方领导人离职的时候进行债务审计。把地方领导的借债多少当做政绩的负面因素来考虑。可以定个指标,比如不能超过地方GDP的多少,这样才能管住。通过借债可以加速发展,对地方领导缺乏约束可能会导致其在任内肆意举债不顾后果,最终留下烂帐。

   这一次地方债自发自还的十个试点,主要是经济发达地区,也有宁夏、江西这样发展水平一般的地方。这主要是照顾到地区之间的平衡,因为不限于发达地区,欠发达地区可能更需要通过发债解决资金问题。

   试点工作的推进也是有一定风险的。第一,可能是开了正道但邪道并没有管住。第二,有些负债很高但还款能力低的地区即使开放正道借下去,还是可能存在违约风险。关键还是市场的评价和前面所说的三类主体的监管要到位。

  

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