薛澜:智库热的冷思考:破解中国特色智库发展之道

选择字号:   本文共阅读 1098 次 更新时间:2014-05-15 21:36:01

进入专题: 智库   政策分析市场   决策科学化  

薛澜  

    

   [摘要]公共政策的科学化与民主化带来了智库的兴起。目前,全国各部门各地发展智库的热情空前高涨,各种类型的智库不断涌现,相关的研讨会和评估也络绎不绝。但是在全社会智库热之后,我们必须对智库问题进行一些冷思考。在中国现阶段的发展过程中,智库具有三个主要职能,即理性决策外脑、多元政策参与渠道、决策冲突的理性辨析平台。智库社会职能的发挥有赖于完善的“政策分析市场”的建立。本文最后建议,加强政府内部公共政策的研究能力,增强对高质量政策研究的需求;减少政策研究禁区,增强社会脱敏能力,为政府调整政策提供更广阔的空间;推进数据信息公开,加强政策研究投入,提供公平的政策研究市场环境;深化改革,加快建设一批具有中国特色的一流智库。

   [关键词]智库;政策分析市场;决策科学化民主化

    

   一、引言

   进入21世纪以来,在中国经济发展转型和社会矛盾凸显的关键时期,智库的发展得到了国家的关注和重视。2004年1月,《中共中央关于进一步繁荣发展哲学社会科学的意见》提出要使哲学社会科学界成为党和政府工作的“智库”和“智囊团”。2013年,习近平总书记明确指示,要建设中国特色智库,适度超前,服务决策,为中国智库未来的发展指明了方向。全国各部门各地发展智库的热情空前高涨,各种类型的智库不断涌现,相关的研讨会和评估也络绎不绝。

   但是,在全社会智库热之际,我们也必须对智库问题进行一些冷思考,对一些最基本的问题进行梳理,避免由于认识上的误区而影响智库的健康发展。例如,什么样的组织是智库,什么样的组织不是智库?智库的基本社会功能是什么?什么不应当是智库的功能?当前中国智库的发展最缺什么?如何培育中国特色国际一流智库的发展?本文想就这些问题做一粗浅的分析,以期抛砖引玉,引起大家对这些问题的关注并开展更加深入的讨论,从而推动智库的健康发展,为中国公共政策的科学化和民主化做出贡献。

    

   二、智库兴起的经济社会发展背景:公共政策的科学化与民主化

   智库(也称思想库)作为一种社会组织是特指稳定的,相对独立的政策研究机构,其研究人员运用科学的研究方法对广泛的公共政策问题进行跨学科的研究,并在与政府、企业及大众密切相关的政策问题上提出咨询建议。[1]智库既是专业知识库及高级人才库,也是科学知识与公共政策之间的重要桥梁。智库的兴起与当代公共政策的特点和经济社会发展阶段密切相关。

   首先,随着社会经济、文化、科技方面的进步,任何一个公共政策问题都涉及到多方面的专业知识。公共政策制定所需要的科学分析仅靠单个或少数专家的力量远远不够。稍有不慎,错误决策的成本是巨大的。任何重大公共政策从决策方案的提出、评价,到最终方案的选择,必须综合各方专家的集体力量。另一方面,公共政策问题的复杂性、连续性及可重复性要求有稳定的研究机构去从事专门研究,很多政策建议往往需要经过不断的讨论、修正,才能逐渐为人们所接受,变成具体可行的政策行为。

   其次,现代公共政策问题的解决往往需要多学科的深入研究,需要综合自然科学、社会科学与工程技术多方面的研究结果。期待智库这种单一的社会组织来完成所有这些研究是不现实的。与公共政策相关的研究活动必须在不同社会组织中有效地开展分工协作,构建科学民主决策的知识链条。一般来说,可以把政策分析过程中相关的研究工作分成三类。

   第一类是基础性研究。这些研究工作并没有特别的指向性,是对自然现象或社会现象的发现、认识和解释。例如,关于北京地区雾霾形成机理的研究就属于此类研究。对这些问题的研究可能起源于科学家的好奇心,也有可能起源于解决实际问题的需求。但由于这些研究工作具有高度的不确定性,其产出的经济社会效益不清楚,所以,市场主体一般没有积极性去资助此类研究工作,属于典型的市场失灵,需要由国家对从事基础研究的大学或科研机构提供制度性的经费投入来解决。

   第二类是应用性研究。这些研究工作的政策指向性比较明确,是针对经济社会发展对公共政策领域所提出的需求而开展的。如中国特色城镇化道路的研究。这些研究虽然是应用导向,但需要对相关领域的问题进行比较深入系统的分析和研究,甚至于要开展一些基础性的研究。这些研究的结果往往会提出具有前瞻性、系统性,比较宏观的政策建议,比较适合由智库来执行。市场主体一般也没有积极性支持此类研究,需要智库通过各种方式筹资开展。

   第三类是对策性研究。这些研究工作是针对公共政策过程中具体决策需求而开展的研究,需要对实际问题提出具体的政策方案并包括利弊分析。如1963年古巴导弹危机中美国得知苏联在古巴部署核导弹之后应该做出什么反应?这类研究工作的指向性非常明确,但往往时间紧,信息不完全。同时,也必须充分了解决策者面临的其它各种政治、经济、社会、国际压力等约束条件。这类研究往往是由政府内部的研究机构来执行,不需要额外的经费支持。

   在实际政策研究过程中,不同机构之间的分工并没有那么清晰。很多高校的研究机构也从事应用性研究或对策性研究,很多智库也积极参与到对策性研究。但从各类机构的比较优势来看,在合理分工的基础上有效地合作更有利于推进公共政策研究的科学化和有效性。当然,各类研究的资助方式也是一个核心要素,后面还将要涉及到。

   再次,随着各国经济社会的发展,政府的公共政策对公众福利的影响越来越大,公众对于公共政策知情权和参与权的要求越来越高。在一个利益格局和价值选择多元化的社会中,公共政策如何平衡各种利益和价值观念的冲突和矛盾是各国政府面临的巨大挑战。随着人民生活水平的不断提高,公众参与公共事务的积极性和能力也在不断地提高,他们不但希望公共政策能够保护自己应有的权益,而且希望自己的价值观念能够在公共政策中得到体现。当然,由于时间、能力等各个方面的约束,广大公众能够直接参与政策研究的人是极少数。更多的公众则是通过各种公开的政策分析报告或政策讨论来了解政策过程,并通过社会既定的政治参与方式来表达自己对这些政策的支持或反对。正因为如此,智库对公共政策问题比较客观中立的分析,除了政策制定者之外,还有一个巨大的需求群体,就是关注相关公共政策问题的公众。

   正是在这两种力量的作用下,以提供专业客观的政策分析为己任的智库应运而生,其标志性事件就是1948年在美国成立的兰德公司。虽然各种统计千差万别,但全世界目前有影响的智库超过上千应该是不争的事实。这些智库在各个国家的国内政策及国际事务中发挥着重要的影响。

    

   三、智库的社会职能

   现代社会的一个重要特点就是社会组织的专业化。尽管智库可以在现代社会公共政策制定过程中发挥重要作用,但也不能过度夸大。目前很多媒体的分析和报道把智库的社会功能夸大或者泛化,似乎有了智库,中国的很多政策难题就可以迎刃而解了。还有一些机构对包括大学、研究机构、盈利性咨询公司等各类社会组织进行所谓智库评比,混淆不同类型组织的社会功能,这种认识误区对于智库的发展有害无利,值得注意。只有对智库的社会功能准确定位,建立稳定合理的预期,并依此对智库的水平、公正性、客观性进行合理的评价,才能够使得智库优化其社会功能,向着专业化和客观中立的方向发展,建立起其应有的社会信誉。

   在中国现阶段的发展过程中,智库在推动公共政策科学化民主化过程中具有三个主要职能。

   首先,智库可以发挥政府理性决策外脑的职能,对政府面临的公共政策难题进行相对独立的,科学理性的分析,并提出各种备选方案,供决策者选择。在中国经济社会高速发展的今天,很多公共政策问题的专业化程度、复杂程度和不确定性使得传统的经验主义式的决策已经很难适应。与此同时,近年来政府部门多轮的行政体制改革与简政放权也使很多政府机构的政策分析能力弱化。此外,市场经济条件下,市场相关主体与政府部门在决策过程中的博弈局面更加凸显。这些情况的叠加使得政府部门在复杂决策时面临的挑战变得更加突出。正是在这种情况下,由高水平智库提供的相对独立客观的政策分析对于政府部门来说就变得非常重要了。

   其次,智库可以成为多元利益和价值观念的政策参与渠道。随着中国经济改革的深入和市场化进程的加速,中国社会利益群体逐渐分化,各种价值观念更加多元。其中有些利益群体属于新兴社会阶层,如民营企业家阶层;有些利益群体属于非主流弱势群体,如城市农民工群体。在这种情况下,智库的比较理性的全面分析往往会把这些利益纳入视野,作为政策分析必须考虑的要素之一,成为多元利益和价值观念的政策参与渠道。近年来,在城市农民工问题、环境保护与气候变化等问题上,各类智库作为多元利益和价值观念的政策参与渠道已经在发挥着日益重要的作用。

   最后,智库还可以在不同利益和价值观念有冲突的情况下成为理性政策辨析的公共平台。随着中国经济社会高速发展,越来越多的公共决策难题摆在我们的面前。例如,在有限的公共财政手段下,是应该把更多的资源投入到医疗服务中,还是投入到教育中?在地方经济发展发展过程中,大型化工项目和环境保护的矛盾如何解决?这些问题的决策需要平衡各个方面的利益,需要协调各类互相冲突的价值观念。但由于缺乏一个全社会理性政策辨析的公共平台,对于这些重大决策的利弊没有一个公开透明的理性分析过程,使很多重大的决策就在媒体和公众情绪波动中随机地摇摆而给公众利益带来巨大损失。由于智库本身在公共政策不同领域的深厚积累及其立场中立的特点,可以成为对这些政策进行系统分析,对政策利弊进行价值判断的交流沟通平台。这种交流沟通过程一方面可以帮助决策部门更好地了解不同利益群体和价值倾向的诉求,同时也可以化解在政府与公众之间广泛存在的不信任,把政府与公众之间的对立博弈转变成为不同利益和不同价值观念的沟通与妥协。[2]

   但是,也必须清醒地看到,这三种社会职能的定位对智库本身的运行模式和治理结构提出了很高的要求。例如,如果一个智库的运行没有一个相对稳定或多元可持续的资金来源,其运行需要依附于强势的利益集团,则很难期望这样的智库对有争议的公共政策问题保持客观中立的分析。当然,这样的智库也很难吸引高层次的政策分析人才来保证其研究工作的高质量要求。同时,由于诸多公共政策的复杂性与专业性,在政府和社会与智库之间也存在着某种程度的信息不对称。或者由于自身价值观念的偏好,或者受到某些特定利益集团的影响,也不排除智库对社会提供有偏见的政策分析,扭曲社会对公共政策利弊的判断,从而成为政策思想垄断的工具。在这样的情况下,智库本身比较完善的治理结构就成为保证智库运行模式与其职能定位相符的制度保障。这种治理结构可以通过有相关领域专业人士和社会贤达人士参与的理事会、完整的信息披露、相关领域行业协会的自律规则等方式来实现。

应当提到的是,虽然有很多社会组织在公共政策制定中可以发挥重要的影响,但这并不等于这些组织都要办成智库。例如,中国科学院和中国社会科学院在我们认识自然界和社会行为的客观规律方面发挥着重要的作用,他们的研究属于前面提到的第一类工作——基础研究。但如果这些机构也都要办成智库,把精力主要放在应用政策研究上,那么将会影响我们对基本自然规律和社会现象的认识,对社会的整体知识结构产生不利的影响,最终导致公共政策质量的下降。同样,很多行业协会组织代表这些行业中的企业和相关组织的利益,表达他们的利益诉求,如果他们也都要成为智库,将会面临尴尬局面:如果他们仍然代表企业利益,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《中国行政管理》2014年5期

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