李晓惠:香港普选保留功能组别的法理依据与可行模式研究

选择字号:   本文共阅读 487 次 更新时间:2014-05-11 23:31:29

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李晓惠  

    

   摘要:  香港立法会实行普选后应否保留功能组别,在香港特别行政区意见极为分歧。从理论层面讲清香港普选保留功能组别的法理依据和现实要求,探讨按普选要求保留功能组别的具体方案与模式,既是理论研究的重大课题,也是香港政制发展的迫切需要。按普选要求保留功能组别,是香港政治体制发展的实际需要,不仅符合基本法的原则,不存在违反《人权公约》的问题,而且是可能争取社会各方面接受的最大公约数。功能组别普选化有两个基本含义和要求:一是需符合普及和平等的要求;二是需确保功能组别选出的议员能够代表和体现业界的利益。功能组别的普选化方案有两种:一是“先界别提名后普选方案”;二是“界别直接普选方案”。尽管这两种方案都难免有争议,但并不存在不可逾越的障碍,都可以作为实现功能组别普选化的一种选择。

   关键词:  功能组别;立法会;基本法;普选;香港

    

   根据中华人民共和国人大常委会2007年12月29日的决定,香港在2017年实行行政长官普选后,立法会可以于2020年实行普选。自第三届开始,香港特区立法会就只剩下分区直选和功能组别两个部分的议员,而分区直选已属于普选性质,因此,讨论立法会普选,实际上就是讨论功能组别的未来去向问题。

    

   一、按普选要求保留功能组别的法理依据

   (一)香港功能组别的历史源流

   香港的功能组别,又称功能界别或功能团体,是代表社会上一定行业或界别在特定公职选举(主要是行政长官和立法会选举)中拥有投票权的类别。立法会中的功能组别,则是代表社会上一定行业或界别在立法会选举中拥有投票权的类别,每个功能组别都有权利选举自己的代表出任立法会议员。

   功能组别早在港英管治时期就已是香港政制的重要组成部分。1985年,香港立法局首次引进选举机制,其中就包括“按社会功能划分的选民组别”的功能组别选举,包括商界(分两组),工业界(分两组),劳工界(分两组),金融界,社会服务界,医学界,教育界,法律界以及工程、建筑、测量及都市规划界等9个界别,共选出12个议席。1988年,港英当局将立法局内“按社会功能划分的选民组别”正式更名为“功能组别”,功能组别的议席随后不断增加,直至占立法局全部60个席位的一半即30个议席。香港现在的立法会构成,是分区直选与功能组别的席位各占一半,各为35席。

   港英立法局于1843年设立,初期完全由政府官员组成,1850年开始委任香港英商的要员出任非官守议员,直至1880年,才有华人入局,以后本地华人获委任进入立法局的人数逐步增加。港英当局1985年在立法局引进选举机制时设立功能组别,实际上是将委任本地精英进入立法局的权力下放给工商专业界,由各界别自己选出议员,以确保工商专业界的代表在立法局中占有相当比例的席位。港英当局委任华人精英进入立法局并在立法局中设立功能组别,最主要的考虑有两方面:

   一是香港本地的社会精英透过立法局参与政治,对于增加港英统治的认受性及保持社会稳定,具有重要意义;

   二是香港税基狭窄,如果没有缴税的人却在立法局主导政策,容易令福利主义泛滥,有违审慎理财的原则,而来自于主要纳税阶层又对社会经济运作有较深认识的工商专业界的功能组别代表,有助于在立法层面确保平衡社会各阶层和各方面的利益,有利于资本主义经济的发展并保持香港的繁荣。

   因此,港英当局从来没有把功能组别的选举仅仅只是作为政制发展的过渡安排。功能组别被视为原有政治体制中行之有效的部分,在回归后予以保留。

   (二)按普选要求保留功能组别符合基本法的原则

   发展香港政制,实行立法会普选,必须依法办事。普选的立法会保留功能组别是否符合基本法,这是讨论问题的基础和前提,必须首先作出解答。

   第一,基本法并没有排除功能组别在普选后的立法会中扮演适当的角色。①

   基本法第68条的规定是:立法会“最终达至全部议员由普选产生的目标”。在基本法之中,“分区直选”和“普选”是两个不同概念,也就是说,“普选”与“分区直选”之间不能简单地直接画上等号;实行“普选”不等于全部实行“分区直选”。正因为如此,基本法只是讲的“普选”,既没有说“最终达至全部议员由‘分区直选’产生”,更没有说“最终达至取消功能组别”。“一人一票”的地区直选当然是普选,但却不是普选的唯一形式。现行的功能组别选举中那些以团体票或公司票为基础的间接选举,当然不能称为普选,但按照普选要求改造后具有广泛性和代表性的功能组别选举,则也应该是普选的一种形式。基本法所说的“普选”,既可以包括地区直选式的普选,也可以包括功能组别的普选化安排。显然,基本法并没有排除功能组别在普选后的立法会中扮演适当的角色。只要功能组别能够透过改造后按普选的方式产生议员,达至普选的要求,就不存在所谓违反基本法的问题。

   实际上,那些代表专业界别的功能组别,包括教育界、法律界、会计界、医学界、卫生服务界、工程界、建筑测量及都市规划界、社会福利界等8个界别,其选民一般由具备认可资格的专业人士组成,每名选民可投一票。这些功能组别可以说已经实现了界别内的普及性直接选举。至于一些仍然采用间接选举的功能组别,完全可以按普选要求进行改造和完善。那种一概而论给功能组别加上背离普选、违反基本法标签的做法,是没有根据的。

   第二,功能组别所体现的均衡参与,是基本法所要求的关于香港政制发展的一条重要原则,适用于立法会普选模式的安排。

   均衡参与的基本内涵是:香港的政制发展必须要兼顾到香港社会各阶层、各界别的利益,各方面都有均等的参与机会。作为资本主义的香港,工商专业界对于经济发展的影响举足轻重,但他们人数较少。如果只是采取单一的地区直选方式,人数较少的工商专业界就会在政治参与方面明显处于劣势。因此,通常讲均衡参与,主要是指如何保持工商界专业界在香港政治体制中的必要而适当的参与。功能组别的设置,正是确保工商专业界实现均衡参与的制度保证。

   基本法中虽未明示“均衡参与”四字,但从基本法及其附件和全国人大常委会的决定中,可以清楚看到均衡参与的原则。1990年3月28日,当时的国务院港澳事务办公室主任在“关于《中华人民共和国香港特别行政区基本法(草案)》及其有关文件的说明”中指出,香港特区的政治体制“必须兼顾社会各阶层的利益,有利于资本主义经济的发展”。②这句话通常被认为是“均衡参与”原则的另一种表述,也被看做是对基本法有关“均衡参与”原则最重要的注释。2004年4月26日全国人大常委会的决定明确规定,“香港特别行政区行政长官和立法会产生办法的任何改变,都应遵循与香港社会、经济、政治的发展相协调,有利于社会各阶层、各界别、各方面的均衡参与,有利于行政主导体制的有效运行,有利于保持香港的长期繁荣稳定等原则。”③可见,“均衡参与”作为香港政制发展的一个重要原则,也被全国人大常委会再次确认。

   基本法确立的就是一个社会各界都能均衡参与的政治架构,是代表性比较全面、各种因素都得以照顾的架构。在基本法设计的政治体制中,保证香港各个阶层、各个界别、各个方面均衡参与的途径主要有两个:一是由4大界别产生的800人(2012年起增至1200人)组成的具有广泛代表性的选举行政长官的选举委员会;二是立法会的功能组别选举制度。均衡参与是香港政制发展的一项基本原则,在讨论香港立法会的普选方式时仍须遵循。而按照普选要求改造后保留功能组别,也就成为立法会普选模式符合均衡参与原则的必然选择。

   第三,保留功能组别是落实行政主导原则的重要保证。

   基本法从香港特区的法律地位和实际情况出发,确立了以行政为主导的政治体制。在2007年6月举行的纪念香港基本法实施10周年座谈会上,全国人大常委会委员长吴邦国强调:“香港特别行政区政治体制的最大特点是行政主导。”他还进一步说明,“这套政治体制既保留了香港原有政治体制中行之有效的部分,也适应了香港回归祖国后的现实需要,是实现‘港人治港’、高度自治最好的政权组织形式。全面准确地把握这一点,对于保证‘一国两制’方针和基本法的贯彻实施,正确处理香港特别行政区行政、立法和司法三者的关系,也是至关重要的。”④显然,行政主导也是香港政制发展必须遵循的一条重要原则。对此,2004年4月26日全国人大常委会的决定也予以确认。

   在基本法的政制设计中,功能组别在确保行政主导方面担当重要角色,最能体现这一点的是有关分组点票机制的规定。基本法附件二规定:“香港特别行政区立法会对法案和议案的表决采取下列程序:政府提出的法案,如获得出席会议的全体议员的过半数票,即为通过。立法会议员个人提出的议案、法案和对政府法案的修正案均须分别经功能团体选举产生的议员和分区直接选举、选举委员会选举产生的议员两部分出席会议议员各过半数通过。”⑤政府法案以简单多数票通过的规定,显然比议员议案需要分组点票的门槛低得多。在分组点票中,功能组别扮演着关键角色,也就是说,任何议员提出的议案,如果得不到功能组别议员的多数支持,就不可能得到立法会的通过。基本法的这种安排,使政府的政策较易得到立法会的通过,而议员提出的针对政府的议案则极难过关,有效地确保了公共行政效率。显然,保留功能组别是基本法行政主导原则的内在要求。

   (三)按普选要求保留功能组别不存在违反《人权公约》的问题

   有人认为2020年实行立法会普选后仍然保留功能界别,会违反《公民权利和政治权利国际公约》,即《人权公约》第25条第2款规定的“普及和平等”(Universal and Equal Suffrage)原则。从法理的角度看,保留功能组别尤其是按照普选的要求改造后保留功能组别,并不存在违反《人权公约》中“普及和平等”原则的问题。

   第一,《人权公约》第25条并无规定议会必须经由哪一种模式产生。西方国家的两院制并没有被国际人权委员会批评违反普选的原则。功能组别作出类似于西方参议院选举的普选化改造后,自然也不存在违反普选原则的问题。

   联合国于1994年出版的《人权与选举:选举的法律、技术和人权手册》指出:“联合国有关选举的人权标准性质甚为广泛,因此可透过多种政治制度而达致……并非旨在将任何一个已有的政治模式强加于任何地方”。“我们认同没有一套政治制度或选举方法适合所有人和所有国家……就个别的司法管辖区而言,它们本身最佳的制度,最终都要在符合国际标准的框架内,因应人民的特别需要、诉求及历史现实而制订出来。”⑥《人权公约》第25条并无规定议会的产生模式,一些实行两院制的西方国家的上议院并非由普选产生,如加拿大及英国的上议院的成员,全部或部分由委任产生;爱尔兰的上议院议员则由大学及职业界别产生,但联合国并无对这些产生方式作出批评。

   从政治学理论来分析,功能组别可视为法团主义(Corporatism)的一种。在20世纪,部分英国学者已经质疑以地区划分选举单位是否是最恰当的做法。因为每个人日常生活中最切身的利益,其实都是围绕相关的法团,如工作单位等,并非源于自住的地方,即是说采取法团或工作为单位的选举方式,其实更可反映市民的诉求。因此,法团主义有助政府跟重要的利益群体进行协商,更有针对性地解决社会上不同的矛盾。而以地区划分选举单位其实只是为了回避政治风险而进行的随意编配。

港英政府在引入功能组别时亦参考了这套思维,(点击此处阅读下一页)

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