季卫东:问责与制度环境

选择字号:   本文共阅读 4162 次 更新时间:2005-07-11 01:10:23

进入专题: 沙兰  

季卫东 (进入专栏)  

  

  毫无疑问,此次沙兰镇小学发生的惨祸,既是天灾,在相当程度上也是人祸。作为灾区的上级行政首脑,黑龙江省长是很敏感的。在沙兰事件发生后,他立即打报告向中央自请处分。

  

  根据中国自两汉以来特别强调的 “灾缘政而生”、“灾变应人,要在责己”的传统观念,这种立足于德治的反思精神当然是可以称道的。中国近年来推行高官问责制,在重大灾害和事故发生后都追究有关人员的责任,省长引咎的举动也属于新政之风的影响,值得关注和鼓励。

  

  但我们也不得不指出,这样的罪己表态,虽然可以在一定程度上缓解舆论对党政机关的压力,还是不能够与现代民主法治国家中的问责概念画等号,也未必能够真正有效地防止类似惨剧的重演。

  

  从法社会学的视角来观察,问题的根本症结在控制系统以及社会结构之中。如果还允许说“天灾频仍、人谋不臧”,那么制度设计上的不合理性就应该算作最大的“人谋不臧”。

  

  坦率地说,在现行体制下政府什么都要管,但实际上却很难什么都管好——独裁万机必有疏漏之处。现在各单位的“第一把手”都是集各种大权于一身,但是权力边界不清楚,权力的运作不透明。随着社会日益多元化、复杂化,这样的权力格局往往会导致责任空泛,实际上却无人负责的后果。这次事后追究沙兰镇小学悲剧的因果关系就发现,几乎任何人都可以振振有辞,举出一些推卸责任的理由,就是一例。

  

  在这种制度条件下,实行问责制困难重重。个别官员的主动引咎辞职固然可以让民众感到官员的良知尚存,但如果引咎辞职的官员将全部责任揽于一身,或舆论只满足于个别官员的辞职,而没有看到个人过错背后的制度性祸因,这种行为及其赞誉,就会成为为不合理的行政管理系统开脱责任的共谋。

  

  从问责难行的角度来反思抗洪防灾方式的合理性,会得出这样的结论:在很多方面应该首先被问责的,是整体结构和制度设计。

  

  稍加调查就可以知道,许多国家的中小学都设在社区最安全的区域,教室和操场则顺理成章地被指定为紧急状态下的公共避难场所。但在沙兰镇,尽管有1998年洪灾的教训,小学校址却仍在最低洼的地段,也没有在校园改建工程中采取必要的防范措施。

  

  当气象局发出警报时,例如日本的各类学校都会按照文部省的指导纲要和内部规则自动休课,让学生呆在家里或者集中到学校的安全场所直到警报解除;关于随后复课时间也有具体的规定。为了保证安全,中小学会定期组织防灾训练、发放救护手册,并建立家长之间互相联系的固定网络以在必要时传递紧急通知。但在沙兰镇,气象预报以及上游汛情对防灾几乎没有发挥任何作用,得知消息的人员也缺乏横向联络的意识,危机临头时学校教职员大都张惶失措。

  

  在现代化社会,事后的救灾、复兴以及补助灾民,理所当然是政府的职责,财政部门必须为此支付充分的专项资金,并事先规定不同受损级别以及相应的补助金额。不过赔偿损失的主要方式还是发放保险金、分配募捐进款、提供特惠贷款以及减免税赋。如果行政部门有失误,灾民可以告到法庭请求国家赔偿或公平补助。根据学校事故的法理,家长还可以起诉校方要求损害赔偿。

  

  但在中国,由于不幸事件的归责系统仍然带有旧习惯的色彩,结果往往是受害人及其亲属自认倒霉、默默承担损失;或者相反,完全由国家财政负担。有关部门在行使裁量权之际,始终面临对受灾的部分公民“付款多则不公平、付款少则不满意”的两??难。沙兰事件的善后处理虽然有新的举措,但基本上还是沿袭那种简单划一的旧惯例。

  

  就多数国家的行政职守而言,在接到警报之后,地方当局的中心工作就是启动应急体制,并在灾害发生后立即提供充分的公共服务。无论事前还是事后,有关部门必须随时交换关于灾情的信息,并通过各种传媒通知当地居民,以便各人根据正确的信息采取适当的应对措施。每一次灾害和救助活动的全过程,都会留下真实而详尽的记录和调查资料,以供学者和决策部门研究并汲取教训。

  

  但在沙兰镇,无论党政机关还是派出所,事先都毫无防备,也缺乏紧急动员的意欲和组织效率,又不存在从事公益活动的民间团体。另外,在惨剧发生后,当局对有关信息的公布仍然不及时、不充分。

  

  中国在1997年已经制定防洪法,在“硬件”对策方面对防汛、抗洪以及河川治理都有宏观筹划以及保障措施,灾后的一体化行政动员能力也具有相当的优势。但还缺乏分别针对城乡不同环境的具体行为指针以及“软件”对策方面的制度安排。

  

  例如,整理各地洪灾信息、预测在不同降雨量下的浸水区域、指定避难通路和场所、建立完整的防灾体制、加强危机意识的教育、改善灾情评估指标、设计预警系统和避难指挥方案、提高灾区复兴工程的水平、加强灾民健康调查和医疗(包括心理慰抚)。??还有必要制定灾民生活恢复援助法,对受损的不同程度进行类型化处理,规定中央财政的不同补偿金额以及地方财政自主性援助的原则和标准,等等。

  

  由此可见,我国在推行问责制时,应充分认识到,问责程序是以功能分化、权责明确、信息公开、法律支配、社会自治等为前提的。如果不具备这些要件,推行个人问责制的结果不是流于表面文章,就是流于刻薄寡恩。黑龙江省长主动请求处分,固然表现出了官员的责任意识,但是,面对死于非命的孩子,我们更应该思索的是,如何通过制度建设,完善包括问责制在内的各项制度,通过制度保障减少弊政和人祸引起的灾难。

  

  我们期待社会各界尤其是高层能以沙兰事件为契机,全面审视我们的抗洪防灾体系以及各项制度设计,尽量减少乃至避免悲剧的重演,这才是对那些死于非命的孩子的最好悼念。(财经)

  

  背景:百余学童丧生黑龙江洪灾

  

  6月10日14时许,黑龙江宁安市沙兰镇沙兰河上游山区突降暴雨,瞬间形成洪峰,引发泥石流,最高洪峰水位达2米左右,淹了沙兰镇中心小学。正在学校上课的师生,被卷入了洪水。

  

  经过十天的抢险和搜救,6月21日,宁安洪灾现场救灾指挥部召开新闻发布会,宣布此次宁安沙兰镇洪灾死亡人数最终确定为117人,其中学生为105人。

  

  洪灾发生后次日,6月11日,黑龙江省水文局局长董淑华在接受媒体采访时说,此次洪灾的原因为短时间、局部、突发性强降雨造成的典型的泥石流山洪。在洪灾发生前,沙兰河上游在40分钟内,降雨量达到150毫米-200毫米,属200年一遇的强降雨,在目前的条件下,这种情况造成的山洪尚无法预知。

  

  曾经在宁安担任过五年县委书记的牡丹江市常务副市长靖殿元说,沙兰镇过去叫沙兰坑,镇子本身就地处低洼,学校又建在镇里的偏低处。沙兰河上游强降雨造成沙兰河水出槽,短时间形成高水头,冲入校园,酿成灾害。

  

  灾情迅速引起各界的高度关注。6月13日,在洪灾现场指挥救援和抢险工作的黑龙江省省长张左己痛心地表示:我作为省长,有不可推卸的责任,请求中央给我处分。

  

  党中央、国务院也十分重视此次灾情。国务委员陈至立率工作组赶赴灾区现场,转达胡锦涛总书记、温家宝总理对受灾群众的慰问,并指导救灾工作。

  

  根据温家宝总理的指示,教育部已向全国发出紧急通知,要求进一步加强全国学校安全工作,对预防洪水和泥石流灾害、开展校舍危房安全检查、加强学生安全教育等工作提出明确要求,及时消除各种安全隐患。

  

  6月14日,黑龙江省宁安洪灾遇难学生救助费标准出台,每人救助标准为15万元。牡丹江市抢险救灾指挥部组织的11个工作组目前已着手开展救助费发放工作。

  

  据牡丹江市委秘书长王同堂介绍,此标准制定的原则,是在参照国内处理其它类似事件的标准基础上适当从优。

  

  同时,灾情发生后,黑龙江省卫生厅立即启动突发公共卫生事件防病预案,派出应急小分队奔赴宁安洪灾现场。

  

  为了防止洪灾后出现传染病,卫生厅和当地卫生部门制订了《宁安市沙兰镇洪灾救灾防疫应急预案》,要求做好疫情监测,加强网络直报,实施24小时值班制度,对所有就诊病例做好监测登记。

  

  6月20日,沙兰镇中心小学重建工程开工。吸取洪灾的教训,新校址位于沙兰镇中学北侧,是沙兰镇地势最高处。

  

  据牡丹江市政府副秘书长马里介绍,异地重建的小学校将被建成一所高标准的寄宿式学校,以解决部分学生上学较远问题,新校舍建成后,沙兰镇13所小学的1200余名学生将在这里集中就学。并且力争让学生在新学期能够进入新校舍。

  

  尽管有关人士一再强调,灾害来得特别猛,是200年一遇的短时间强降雨,“水来得急,给孩子造成措手不及”,但人们更多地关注另外一些重要原因。

  

  据当地百姓讲,沙兰镇本身就地势低洼,而学校刚好建在沙兰镇的低洼地里,而且紧邻着河道。不少家长反映,一下雨学校就存水,很多室外活动都无法进行。2002年,沙兰镇中心小学就已经被定为危房进行了项目改造,但仍然没有解除隐患。

  

  此外,也有评论指出,“从降雨,到形成洪水,再到洪水成灾,洪水是不可能突然而来的,它必然有个发生的过程,比如下数个小时的暴雨或上游已发生洪水等,因此是可以预知的。这个时间足够通知学校,安全转移学生。可沙兰竟发生如此惨案。”

  

  据一些群众反映,灾害发生时,他们曾向沙兰镇政府和当地派出所报警、求救,但没有得到及时救援。针对群众反映的问题,有关部门目前已经开始对宁安市沙兰镇党委书记、派出所所长立案侦查。

  

  许多评论者认为,学校选址失当、预防措施缺乏和救援不及时,是此次洪灾形成的人为因素。政府应该建立完善的预警救灾机制,从洪水预测、洪水预警、应急反应、防洪标准,对于重大洪水的评估和管理的结构以及技能等多个方面健全相应体制。

  

  还有人就此次事件挖掘深层次原因。有村民认为,发生泥石流的原因是沙兰河上游植被遭破坏。“树早就被砍光了,山上已无被护土”。论者认为,对植被、自然的破坏,使得洪灾异常迅猛,从这个角度来看,洪灾不是“百年不遇的自然灾害”。

  

  (本文主体内容综合自新华社2005年6月12日至21日相关报道)

进入 季卫东 的专栏     进入专题: 沙兰  

本文责编:zhangchao
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 法学专栏
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/7465.html

0 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2018 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号 京公网安备11010602120014号.
易康网