唐皇凤:构建法治秩序:中国国家治理现代化的必由之路

选择字号:   本文共阅读 2763 次 更新时间:2014-05-08 16:54:00

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唐皇凤  
构建法治秩序既是构建中国特色现代国家治理体系的主导原则,也是推进中国国家治理能力现代化的战略突破口。

  

   三、“三位一体”建设方略:法治秩序构建的中国模式

   改革开放以来,通过大规模、有计划的“立法运动”,执政党和政府主导的法治建设,有力地推动了社会法治化的进程,中国特色社会主义法律体系已经形成,国家经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设的各个方面实现有法可依。同时,中国法治建设的正当性也遭遇前所未有的挑战,如政治对“法治”的操纵,社会变迁的范围、幅度与速度对中国法治正当性的严峻挑战,中国根深蒂固的法律工具主义文化传统与现代法治理念的悖离等。面对法治建设正当性的拷问,中国构建法治秩序所面临的最急迫、最难解决的问题,不是重修宪法和法律,而是通过一系列制度安排,改善法律施行的社会生态环境,使业已载入宪法和法律的基本价值和原则逐步得到实现。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》专门论述了“推进法治中国建设”的问题,开宗明义提出了“建设法治中国,必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”,首次明确了法治中国建设的基本方略,清晰阐述了构建法治秩序的中国模式的核心内涵,是指引下一阶段中国法治建设和国家治理的行动指南。

   (一)坚持科学民主立法,提高立法质量,完善社会主义法律体系,构筑法治国家的有效基石

   法治中的“法”必须是善法和良法,是公正的法律体系。正如福山所言,和平社会中的大多数人服从法律,不是因为做了理性的利弊计算,恐惧处罚;而是因为相信法律基本上是公平的,在道德观念上已习惯于遵守[15]。坚持科学民主立法,提升立法的科学性和公正性,是决定中国社会法治化进程的基本前提。构建现代法治秩序,在立法程序上实现科学化与民主化尤为关键。立法民主化的核心就是法律绝非个别人或者少数人意志的产物,而是在一个公开、公正的制度框架下各种社会政治主体平等博弈、理性协商和相互妥协。立法民主化是立法科学化的基本要求,科学立法是提升立法质量的根本保障,也是完善中国特色社会主义法律体系的关键环节。在构建法治秩序的过程中,必须夯实科学民主立法的各种价值和制度保障,主要包括:第一,法律制定的价值取向应当充分关注人性基础,把握世道人心,因循人情义理,充分考虑民众的生活经验、基本需求和价值偏好,贴近公民的生活经验和现实需求。同时,立法语言应当具备精准性、通俗性和优美性,易于被公民所认可和接受,增进公民对法律的亲近感和认同感。第二,完善立法规划,突出立法重点,增强社会主义法律体系的针对性、及时性和系统性。第三,强化立法调研,通过座谈会、论证会和听证会等形式集中民智。在法律草案起草的过程中更多运用委托专家或社会组织起草法案、立法听证、公开征求意见(包括有关部门、各地方、基层组织、企事业单位、社会媒体等)等方式,聘请法律专家直接参与法案起草或担任立法顾问或咨询委员,拓展相关专业人士(如法学家、律师、行业协会等)在立法过程中的地位与作用, 在法律草案的起草、讨论和审议表决过程中更多发挥社会公众、法律专家和人大代表的作用,在增强立法过程民主性的过程中稳步推进立法过程的科学化。总之,改善立法工作机制和程序,扩大公民在立法过程中的有序参与, 充分吸纳和满足各利益相关者的价值诉求,增强立法过程的科学性和民主性,改善法律对社会经济问题的回应性和调适性,充分发挥法律在一个多元社会中的利益整合与利益协调的功能,是中国构建法治秩序、建设社会主义法治国家的战略路径。

   (二)深化行政执法体制改革,坚持依法行政,让权力在阳光下运行,建设法治政府

   依法行政,建设法治政府,是全面落实依法治国基本方略的重要内容, 也是实现科学的宏观调控、有效的政府治理、以及发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求,还是构建法治秩序的关键环节。依法行政是规范公权力运行,保障私权利实现的首要保障。当前社会矛盾多发,信访问题和群体突发性事件不断,多与依法行政不到位有关。只有坚持依法行政,才能从源头上减少社会矛盾,最大程度地增加社会和谐因素,增强社会发展活力。深化行政执法体制改革,减少行政执法层级,加强基层执法力量,整合执法主体,推进综合执法,相对集中执法权,着力解决权责交叉、多头执法问题,建立权责统一、权威高效的行政执法体制,是提升中国政府依法治理能力的突破口。完善行政执法程序,规范执法自由裁量权,坚决排除对执法活动的非法干预,坚决防止和克服地方保护主义和部门保护主义,全面落实行政执法责任制和执法经费由财政保障制度,是规范政府公权力的基本途径。加强对执法活动的监督,坚决惩治腐败现象,做到有权必有责、用权受监督、违法必追究,完善行政执法与刑事司法衔接机制。建设法治政府,需要进一步健全和完善《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政复议法》、《行政处罚法》、《行政许可法》、《政府信息公开条例》等规范行政权力、保障公民权益的重要法律,遵循公开透明的基本原则, 让权力在阳光下运行,把权力关进制度的笼子里, 由阳光政府建设法治政府,显著提升中国政府依法行政与依法治理的能力与水平,构建真正意义上的现代法治秩序。

   (三)深化司法体制改革,强化司法权威,保障司法独立,以看得见的方式实现社会公平正义

   司法机关是现代国家治理体系中最为重要的力量, 依法治理公共事务是法治社会的主导性价值,法律的施行依赖于司法机构的存在,它们对于保障个体权利、解决社会纷争、维系社会秩序具有着重要而积极的价值。强化司法权威是实现司法职能的根本保障,也是当前中国司法体制改革的主要方向。独立和公正则是司法权威的源泉,司法公正是司法的灵魂,司法独立是司法公正的前提。法治建设依赖于立法、执法和司法的建制化状况,其中司法体系的组织化和制度化水平最为关键。构建法治秩序必须依靠一个相对独立的司法体系,该体系具有明确的专业标准和培训体系,拥有自主的编制配备、人员招募、财政经费和职位晋升权力,在解释法律和裁决纠纷时,享有不受任何社会和行政机构干涉的真正权力。优化司法职权位置,健全司法权力分工负责、互相配合、互相制约的机制,加强和规范对司法活动的法律监督和社会监督,是规范司法权力、提升司法能力的关键。执政党必须积极稳妥推进司法体制改革,健全司法权力运行机制,下大力气根除制约司法权依法独立运行的各种体制机制障碍, 提升司法审判工作的正规化和制度化水平,加快建设公正、高效、权威的社会主义司法制度,维护人民权益,让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。改革司法管理体制,推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理,探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度,确保司法机关依法独立公正行使审判权和检察权。以法官、检察官、律师等为代表的“法律人”既是现代法治的重要因素,亦是法治秩序的守护者,其形象在很大程度上关乎司法体系的整体形象, 更关乎执政党、政府和法律在公民心目中的形象。公民对法律的信仰和司法权威在极大程度上仰赖于法律人的积极作为和正面形象。建立符合职业特点的司法人员管理制度,健全法官、检察官、人民警察统一招录、有序交流、逐级遴选机制,完善司法人员分类管理制度,健全法官、检察官、人民警察职业保障制度,以法律人的专业化和职业化助推中国法治秩序的成长与发育。

   (四)一个多元而理性、能自我调节的现代社会的稳固存在,是确立法治正当性和构建法治秩序的一条重要途径

   在很多情况下, 社会是一个多层次的系统,法律并非社会秩序的核心。即使人类实现了法治,那种无需法律的秩序依然可能普遍存在,现代社会本身就是法治秩序的重要构成要件。正如美国著名法学家克里斯所言:“法律制定者如果对那些促进非正式合作的社会条件缺乏眼力,他们就可能造就一个法律更多但秩序更少的世界。”[16]充分发挥基层社会的自我组织和自我管理能力,重视社会自身的自我调适能力和内生性秩序,是成就中国法治秩序不容小觑的辅助力量。同时,中国的国家建设与法治建设一开始就紧密结合在一起,国家在现代法律运动和法治事业中长期居于核心和领导地位,现代法律制度不但仰赖国家力量来建立,而且本身就是现代国家发展的一部分。但是,中国的法治建设又面临“国家悖论”的尴尬困境,一方面,国家是法治建设的主导力量,人们自然而然地把实现法治的希望寄托在国家身上;另一方面,法治建设的最终目标则是用法律来限制国家权力,国家必须在推进法治建设的过程中主动“作茧自缚”,为自己的权力套上“紧箍咒”。因此,法治中国建设的国家之维必然具有其局限性, 必须引入社会之维的考量, 实现国家—社会二元力量的协同,以有效推动中国的法治建设事业[17]。推进中国的法治事业不单涉及国家和法律本身,而且涉及到社会组织与社会结构。仅仅依靠国家的善意和努力,而没有社会关系结构和社会观念意识结构的改变,法治原则实际上很难落地生根。中国的法治建设需要运用法律去规范和调整民间组织与公民的社会经济活动,促进政府部门与民间社会之间的相互沟通和了解,开展国家与社会之间富有建设性的互动,达成国家、社会与个人之间的适度平衡,为法治社会的成长创造良好的制度平台和政治空间。一个高度组织化和制度化的现代社会,既是构建现代法治秩序的重要力量,也是中国国家治理现代化的有效支撑。

   (五)增强全民法治意识,培育现代公民,弘扬社会主义法治理念和法治精神,是构建中国法治秩序的基础性工程

   法律的生命在于执行, 每个公民都知法和懂法,掌握运用法律的基本技能,是法律有效执行的前提。法治秩序的建立不能单靠制定若干法律条文和设定若干法庭,重要的还得看人民怎样去应用这些设备,还需在社会结构和思想观念上进行改革[18]。长期以来,民众法治意识淡薄、法治信仰不坚定、法治技能缺乏、依法维权意识不强是制约法治建设的关键议题。健全社会普法教育机制,增强全民法治观念,是构建法治秩序的基础性工程。提高全社会的法治意识,要从公民意识着手,最终形成法治精神,达到对法治的信仰,使法治成为一种生活方式。归根到底,法治是一种生活经验,与任何其他的生活经验一样,可以在实践中逐渐获得和积累,最终积淀成改变人们思维和行为模式的强大力量。对中国人而言,即使是普通民众也从来都不缺乏对自己利益作出判断和根据环境变化调整其行为方式的实用理性。通过推行法治、提高公民的政治参与能力、在新的政治与社会实践中积累新的生活经验,实现民主政治建设与法治建设的有机良性互动,是构建法治秩序的基本途径。大力开展公民教育,更加重视普法宣传,创新普法和法治宣传教育的具体形式,努力培育现代公民,切实使法治的精神和信仰深入民心,入地扎根,是推进法治中国建设一项极具前瞻性和战略性的历史任务。

   在法治中国建设的历史征程中,不同的国家—社会关系模式和力量对比是决定法治秩序建构路径的关键变量。行政权力主导的国家法律制度建设运动必须与社会对法治秩序的内生性需求相契合。缺乏社会力量支撑的法治建设使得国家法律制度的规范力羸弱,虽然法律制度具有显著的现代性取向, 但社会自身的运作逻辑依然因循传统的轨道,社会经济生活空间存在太多的法律不入之地,法治国家和法治政府建设不能自动成就一个法治的社会。因此,政权力量推动的大规模的立法运动和法律制度建设,必须与现代社会的发育和成长、尤其是公民民主品格和法治意识的提升实现有机互动,这是建构现代法治秩序的重要条件,培育一个法律制度和社会力量共同成长的法治社会是中国国家治理现代化的愿景目标。

  

   四、基本结论

在现代政治秩序的三大要素———国家能力、法治和负责制政府中,中国有强大的国家能力,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:新疆师范大学学报(哲社版)2014.4

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