黄学贤:关于行政复议委员会的冷思考

选择字号:   本文共阅读 450 次 更新时间:2014-05-07 22:17:28

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黄学贤  
其中最为关键的是行政复议委员会与行政首长负责制之间的关系。在2008年的《通知》中也曾作出原则性的规定,即在积极探索完善行政复议体制方面,“要妥善处理好行政复议委员会与行政复议机关首长负责制的关系,充分发挥行政复议委员会在讨论决定行政复议案件、解决行政复议工作重大问题中的作用,使行政复议委员会切实承担起其所属行政复议机关的法定职责。”在法律体系已经基本形成,从而已经进入后立法时代的今天,其法治的最大特点应当是确保已经制定的法律能切实有效地得以实施,而不应当有任何违背既有法律的借口。如果说,若干年前“良性违宪”在我国尚有其一定的合理性的话,那么在宣称法律体系已经形成的今天,任何违背既有法律的行为都是不允许的。唯有如此,法治才能真正实现。这应当成为我们今后在采取任何一项涉及到法律问题的改革举措时必须奉行的准则。因此,基于上述分析,目前独立式( 包括相对独立式) 的行政复议委员会机制是不可行的。

   行政复议委员会的合法性、权威性、公正性、专业性和效率性,是这项改革的最终目的。为了达到这个目的,行政复议委员会在其组织形式、运行机制上的科学性,则又是最为基础的保证。目前,完全独立的行政复议委员会可以说是法律依据不足,政策支持有余。对行政复议委员会的性质、法律地位、功能定位等基础性问题,以及机构形式和运作模式等形式问题,应进行认真研究并清楚界定。在此基础上再结合试点的经验进行总结。因此,目前不应当进行大面积试点。在尚缺乏法律依据的情形下,最好的选择就是从完善行政复议的程序入手,应当健全包括议事规则、审理程序等在内的行政复议委员会的各项程序制度,逐步达到行政复议有效、便捷和公正的目标。具体一点讲,就是将行政复议委员会作为行政复议正当程序的一个环节,并在该环节上完善审理方式。特别是在听证、质证、认证等核心程序上加以完善。切忌简单地一步到位,即确立所谓完全独立的行政复议委员会。在现有体制下大力引入听证审理、增加外部专业人士、法律人士和社会人士在复议审理和决定中的话语权,以增强行政复议程序的透明性,提高行政复议决定的合法性和合理性,应当是目前可以做的最佳方案。其最大的好处是确保与现行法律制度的不冲突,同时又尽可能引进正当法律程序的规则。

   在保持与《行政复议法》、《行政复议法实施条例》等现行法律法规不冲突的前提下,不妨以行政复议听证为突破口,寻找出路。所有复议委员会委员均参与听证,以便监督听证程序能起到实质性作用。在这种模式下逐步积累行政复议委员会的经验。在条件成熟修改《行政复议法》时引进一个成熟的行政复议委员会制度。不可否认,较长时期以来学界有一种似乎已经是约定俗成的模式,一讲到某方面存在的问题时,其最终解决方案就是成立一个独立的机构。行政执法如此、行政强制如此、行政复议如此、作为行政争议最后救济手段的行政诉讼也是如此。这种“独立机构依赖症”说到底实际上是一种缺乏整体思维的懒惰症,其并不能真正彻底解决问题。

   至于行政复议委员会的管辖体制,有的人认为在现有复议体制下设立相应的复议委员会,有的人认为在相应的一级政府设立相应的复议委员会。从行政复议改革趋势看,后者将会逐步成为改革的路径,这样既能有效发挥行政机关通过复议实现其内部监督职能,又能改变原有体制的“条条管辖”而带来的使复议在本系统内封闭运行的状况。在成熟的行政复议委员会制度下,除非有法律的特别规定,复议机构原则上只设在一级政府中,改变原来复议机构过于分散的状况。这样行政复议的管辖以“块块”为原则,以“条条”为例外。每一级复议机构均要设立复议委员会,所有复议案件均要经过复议委员会的审理。其中重大复杂案件适用一般程序,简单案件适用简易程序,以确保所有案件审理组织的一致性。最后的行政复议决定当然以复议机构的名义作出。

    

   五、余论

   不管怎么改革,行政复议委员会中来自政府部门的人员都会占有较大的比例,所以,提高这部分人的素质就显得特别重要。尤其值得注意的是,行政复议工作具有准司法性,不同于一般的行政管理工作。因此,要围绕行政复议工作的特点进行培训,并逐步建立起专业化的行政复议队伍。至于说是行政复议人员必须通过司法考试,还是通过特殊考试或者考核作为取得行政复议人员资格的条件,需要进行认真的研究。但不管采取何种途径,打造一支专业化、精英化的高素质行政复议队伍,是未来行政复议体制改革中绝对不可忽视的。在这一方面,我们应当抛弃原有的“一事、一法、一机构”的思维模式,务实地寻求解决问题的途径。因此,修改《行政复议法》成立行政复议委员会,应当权衡各方利益,谨慎行事,以便成立一个符合行政复议本质特征的、吸收了正当行政程序要素的、真正规范化和法治化的行政复议委员会。不管怎么改革,行政复议终究还是在行政程序内解决行政争议的方式。行政复议委员会的功能定位应当得当,不能课予其不能承受之重。笔者认为,无论从行政复议本身的应有功能,还是从机构设置的合理性讲,行政复议委员会应当定位于负责行政复议事务的非常设的内设组织,具体负责属于本级行政复议机关管辖的复议案件的受理、审查、决定等事项,最后仍要以行政复议机关名义作出行政复议决定。行政复议委员会只是改变原有完全封闭式的方法,通过各方力量,尤其是吸收社会力量,使之透明化、专业化,从而有效发挥其在化解行政争议、维护相对人合法利益、促进社会稳定方面的积极作用,并推动政府公信力的不断提升。

    

   注释:

   *本文是江苏省高校哲学社会科学重点研究基地苏州大学公法研究中心重大招标项目“行政程序与行政诉讼法律制度研究”(2010JDxM040)的阶段性成果。

   [1]李立:《官民纠纷“大信访小复议”格局被打破》,《法制日报》2011年11月27日。

   [2]实际上该实施条例在某些方面已经有所突破。例如第40条和第50条关于和解与调解的规定等。

   [3]2008年国务院法制办的《通知》中指出,据初步统计,有行政复议权的机关有1.8万多个,但地方三级政府的专职行政复议人员仅有1532人,区县级人民政府专职行政复议人员平均仅有0.2人,行政复议力量严重不足。近几年来这种情况并没有得到太大的改善,直到2011年底,全国县级政府专职行政复议人员平均只有0.8人。有的县级政府甚至以机构改革的名义,撤销法制机构或者将法制机构与其它机构合并。

   [4]杨海坤、章志远:《中国行政法基本理论研究》,北京大学出版社2004年版,第538页。

   [5]同注[1]

   [6]同注[1]

   [7]陈菲:《国务院法制办力推综合性行政复议委员会模式》,《北京日报》2002年11月25日。

   [8]即案件受理、审理、议决集中于行政复议委员会,作出的行政复议决定则分散到各行政复议机关。

   [9]沈开举、郑磊:《论我国行政复议改革的逻辑起点和现实路径》,《甘肃行政学院学报》2009年第4期。

   [10]泰州市政府法制办:《明确目标创新思路打造行政复议改革试点工作新亮点》,《行政与法制》2012年第1期。

   [11]周婉玲:《试论我国行政复议制度的改革》,载周汉华主编《行政复议司法化: 理论、实践与改革》,北京大学出版社2005年版,第64 页。

   [12]沈福俊:《行政复议委员会体制的实践与制度构建》,《政治与法律》2011年第9期。

   [13]王万华:《〈行政复议法〉修改的几个重大问题》,《行政法学研究》2011年第4期。

    

   黄学贤,法学博士,苏州大学法学院教授、博士生导师。

   来源:《南京社会科学》2012年第11期。

  

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