杨其静:市级官员要晋升,光靠经济增长也不行

选择字号:   本文共阅读 618 次 更新时间:2014-05-06 10:11:35

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杨其静  

    

   中国地方官员的晋升机制到底是什么?

   考察市县领导的晋升竞争机制非常必要。限于全国范围内县级领导的数据很难获得,我们将考察对象定于2003-2012年间全国地级市和副省级城市的市长和市委书记的升迁情况。由于四个直辖市下属区县的行政级别特殊,而西藏、新疆、青海、宁夏、云南、贵州、海南等省区的地级市数量太少或者数据缺失,因此本文主要考察了除上述省区和台港澳之外的20个省区的245个地级市和15个副省级城市(以下统称为“城市”或“市”)在这10年间市级领导的晋升情况。

    

   省内市委书记间的晋升竞争

   由于市县级政府的主要任务是管理和发展本辖区的社会经济事务,因此除了掌管人事职权外,书记们必然将主要精力放在辖区社会经济发展上。与之相适应,地方政府的重大经济决策机会都会首先在书记办公会上酝酿,再经党委会讨论通过,最后才交给市县长及其领导的政府部门形成正式的政府文件并执行。

   在这种体制下,一方面,市委书记是地方政府社会经济事务重大政策的真正决策者,而且政府发展地方经济的成绩也会首先记在市委书记的头上;另一方面,地方政府发生工作不力或失当而受到上级部门惩罚的主要对象却往往是市长或主管某项具体工作的副市长等人。当然,市长们受点委屈也是有回报的——无论市委书记以何种原因离任,60%以上的市长会升任市委书记,且大约一半的市委书记是由该市市长直接升任。若考虑到那些正常退休的市长和犯错误离任的市长,则市长升任市委书记的比例会更高。

   这意味着:一则,市长的晋升在很大程度上具有跟随性,并不需要特别的经济增长业绩;二则,若市级领导之间真的存在基于经济业绩的晋升竞争,那么,这种竞争也主要是发生在市委书记之间。

   鉴于此,我们将研究进一步聚焦在市委书记的晋升竞争。在这10年间,总共有830多人次出任过这20个省区的市委书记,其中一个最显著的特征是:这些市委书记的来源和去向几乎都在本省内。从市委书记的来源来看,除了约60%来自于市长外,还有25%来自于本省党政机关,10%平调于省内其他市的市委书记,而其他来源的市委书记不到2%。与此同时,在这10年间有620多位市委书记离任。其中,大约1/2的市委书记离任后调入本省党政机关的约占1/2,就此退休或退居二线的超过1/4,调到本省其他市任职约占1/6,而能去中央部委和外省任职的仅占2%。由此可见,市委书记的晋升竞争基本上是发生在本省同行之间。

   即便竞争是在省内同行之间,但市委书记之间的晋升竞争应该是非常激烈的。一则,在这10年间,仅有不到40%的离任市委书记,即约240位得到了晋升(包括年龄超过57而被安排为省人大副主任或政协副主席),平摊到260个城市,每个城市还不到1位市委书记能够得到晋升。二则,虽然各省区平均拥有13个城市,但在这10年间各省各市大约在3.75年中没有发生市委书记晋升。即便在有市委书记晋升的年份,绝大多数情况也只有1-2位市委书记得到晋升。仅在极为个别的省份和极为个别的年份有5-6位市委书记得到晋升,如江苏省2003年6位、安徽省2003年5位、广东省2005年5位。

   当然,市委书记的晋升机会在各个省之间也存在着显著的差别。比如,拥有13个城市的江苏的市委书记平均晋升机会最大——在这10年间有21位市委书记得到晋升,平均各市有1.62位;与之形成鲜明对比的是,同样拥有13个城市的湖南却仅有8位,平均各市仅有0.62位市委书记得到晋升。更为可怜的是四川省的市委书记。该省拥有18个城市,但在这10年间仅有7位市委书记得到晋升,平均各市只有0.39位。我们估计,这可能与各省的政治传统等因素有关系。

    

   不存在基于经济增长业绩的锦标赛

   当前最流行的说法是,在中国地方官员之间存在基于经济增长率的锦标赛或者标尺赛。不过,我们认为这肯定不符合中国现实情况。

   首先,各种相关文件反复强调中国选拔干部的第一原则是“德才兼备、以德为先”。这意味着,若某位干部被认为有德有才,则他并不需要经济增长业绩就可获得晋升,甚至破格提升。统计分析发现,虽然《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》(1995)等正式文件明确规定“由下级正职提任上级副职的,应当在下级正职岗位工作三年以上”,但在这10年间却有200多位市委书记在任职时间不足3年的期间内发生了职位变动,其中76位市委书记获得了晋升(约占10年间总晋升人数的1/3),甚至还有30位市委书记在上任之后的第二年就得到了晋升。显然,这些市委书记的晋升主要是依赖于某种基于“德”的理由而不太可能是缘于其任职期间突出的经济增长业绩。

   我们知道地方政府发展经济最便捷的渠道无非是廉价出让工业用地来招商引资。然而,从指定和实施招商引资策略,引资成功和投资发生至少也需要2-3年,更不要说那些通过地方政府的制度性变革来发展地方经济的策略了。

   其次,“谁高谁升”会从根本上否定上级组织,尤其是中央的权威,从而有悖于中国核心的政治制度。不仅如此,经济增长率高的市委书记并不一定是德才兼备的、具有治党治国能力的政治家。正因为此,长期以来组织部门并未明确地把经济增长业绩作为干部提拔的依据。即便《关于体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》(2006)开始明确规定在民主测评阶段必须有实绩分析环节,但经济增长业绩仅是众多实绩分析项目中的一项。具体而言,“经济发展”仅是实绩分析的6个大项中的一项,而在20多个小项中与经济增长率密切相关的可能只有“经济发展水平”、“城乡居民收入”、“收入水平提高,人居环境改善”和“扩大就业,最低生活保障”等4项。与此同时,在民主测评和民意调查阶段,相关人员通常只被要求综合数量众多的考核指标而给予考察对象一个抽象的总体评价并回答“是否同意其被提拔使用”。因此,考察对象不太可能因为单纯的经济增长业绩原因而遭到大量的负面评价,除非他在发展当地经济方面太不作为而引起普遍不满。

   正是这样的现实原因,我们在2003-2012年的市委书记样本中没有找到支持晋升锦标赛或者标尺赛的证据,即并没有发现那些经济增长率高或者经济增长率省内排名靠前(比如,前1,前2,前3,甚至前4)的市委书记系统性地享有更多的晋升机会。但是,这并不意味着,经济增长业绩就完全不重要。

    

   或存在基于经济增长率的资格赛

   由于市委书记的晋升机会主要是省内的副省部级岗位,因此,对他们的考核选拔自然由中央组织部来负责组织实施。选拔的一般正式程序是:中组部下派工作组与省委主要领导商讨考察对象人选(的任职条件/推荐范围)→民主推荐会→酝酿和敲定考察对象人选→对考察对象进行考察→考察组提出拟任人选的初步方案并报中组部→中组部党委会讨论决定→公示→任命(若任命涉及政府、人大或政协的岗位,则需人大常委会或政协常委会批准)。在这个过程中,市委书记是否能得到晋升,最关键的是,是否能够得到提名。

   与省级领导晋升不同,在选拔副省部级干部的过程中,享有实际提名权的人员涉及多个层次。首先,《党政领导干部选拔任用工作条例》(2002)特别规定“省部级党政领导干部,还应当努力达到中央对高级干部提出的各项要求”,因此,那些被中央政治局常委及其他重要国家领导人相中的候选人将在晋升竞争中占据优势地位。其次,由于整个选拔和任命工作是由中组部直接负责具体组织实施,因此,中组部主要领导对副省部级领导的人选也具有重大发言权。另外,《条例》第三十二条规定“属于上级党委(党组)管理的,本级党委(党组)可以提出选拔任用建议”,因此省委往往会积极地提出自己的选拔对象建议名单,以便在干部选拔活动中掌握主动权。不仅如此,即便是在省内常委内部,并不只是省委书记才享有提名权,尽管省委书记掌握着最大的话语权。

   考虑到每次人事调整所释放的晋升机会非常有限——通常只有1-2个名额,因此晋升竞争通常都非常激烈。这就迫使那些享有实际提名权的各方都避免将那些人品、口碑、能力和经济增长业绩表现欠佳的市委书记作为自己的提名对象——尽管《条例》强调“要防止简单地以票取人”,但得票过低仍然会对提拔造成负面影响。与此同时,我们也注意到,虽然约有1/3的市委书记在任职不足3年就发生了职位变化,甚至得到晋升,但其他市委书记却需任职4-5年才能有晋升机会。这似乎在暗示:对于大多数市委书记来说,上级组织确实会考察其工作业绩并以此作为是否将其列为提拔候选人的重要依据。

   我们的实证研究为上述猜想提供了一些证据。对于那些来自城市数量大约10的省区、任职时间超过3年且职位确实发生了变化的市委书记的考察,我们发现:虽然排序最靠前的市委书记却未必有更多的晋升机会,但经济增长率省内排序前10的市委书记比其他市委书记具有更多的晋升机会。换句话说,虽然市委书记之间不可能存在基于经济增长率省内排序的锦标赛,但却可能存在基于经济增长率省内排序的资格赛,只不过这是一种非常宽松的资格赛——毕竟每个省平均拥有13个地级以上城市。

   我们认为这种宽松的晋升资格赛具有特殊意义,因为它不仅保证了上级组织,尤其是中央的权威,而且还能够非常有效地激励地方官员努力发展经济。在这种资格赛中,由于享有实际提名权的人员众多且每个提名人在一省可能有多个关系比较密切的市委书记,因此,大多数市委书记在事前并不能确切地知道自己在晋升竞争中到底具有多少优势地位,从而需要通过事先发展本地经济来显示能力和表达对上级的忠诚。更重要的是,即便基于经济增长率省内排名的资格赛尺度很宽松,但每个市委书记并不能保证自己辖区的经济增长率省内排名足够靠前,哪怕他能预估本辖区经济增长率不会太低。结果,宽松的晋升资格赛促使大多数市委书记都必须在任期内努力发展本地经济;与此同时,上级组织,尤其是中央始终掌握着充分的人事安排自由裁量权,从而维护自己的绝对权威,并有机会在更大的候选人范围内挑选到“德才兼备”的干部。

   这也许就是当今中国治理机制有效的秘密之处。

    

   经济大市市委书记间的竞争

   由于省部级干部是国家领导人的后备人选,因此,《中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定》(1994)就特别指出“高级干部特别是省部以上党政主要领导干部的领导水平,尤其是政治水平如何,关系到党和国家的前途命运”。这就注定了在选拔省部级以上高级干部时还特别强调对“治党治国”政治能力的考察。

   一般来说,一个社会的经济规模越大,人口越多,社会经济关系就越复杂,从而对地方领导人驾驭和处理复杂问题的能力提出了更高要求。一则,那些GDP占比高的市对全省经济社会的影响很大,因此上级政府一般会把信得过且有能力的干部派去担任市委书记;二则,如果在任上未发生重大的社会经济问题或者较好地处理了各种复杂问题,则该市委书记就显示其已具备了良好的政治能力。因此,那些任职于经济大市的市委书记最容易被评价为具有治党治国的潜在政治能力。不仅如此,那些经济大市的市委书记也有更多资源来培育和发展自己的政治影响力。

另外,一个市的GDP规模往往还代表了该市在省里的政治谈判力,以至于那些经济大市可以影响上级政府对自己的业绩考核指标的设定。比如,某省2012年对地级市政府的业绩考核指标体系中,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:东方早报·上海经济评论

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