程竹汝:宪政可否成为中国特色社会主义的一个理论范畴

选择字号:   本文共阅读 376 次 更新时间:2014-05-02 23:04:08

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程竹汝  

  
〔摘要〕宪政可否成为中国特色社会主义的一个理论范畴,这个问题并不取决于宪政被人们赋予的特殊意识形态,在根本上它取决于当代中国有没有宪政的需求和事实,取决于它与中国特色社会主义政治发展道路的理论关联及意义。鉴于宪政最一般的理论抽象即规范政治;改革开放以来,中国政治体制中规范性因素不断增加是一个不争事实;同时,宪政在中国特色社会主义政治发展道路中有着自身独特的地位和意义,故宪政可以成为描述当代中国政治的一个分析性概念,进而应成为中国特色社会主义的一个理论范畴。

   〔关键词〕宪政;政治发展;规范政治

    

   一、问题

   在当代中国政治研究中,近年来“宪政”一词的使用不经意中成了一个问题。有人不太同意在当代中国讲宪政,认为宪政就是强调个人权利本位,强调分权制衡、司法独立、传媒自由等,总之,宪政就是哈耶克笔下的自由主义,就是西方国家的政治模式。所以,宪政不是也不应成为当代中国政治发展的合理选择。

   宪政的逻辑指向和历史关联果真如此吗?

   理论上,像民主一样,宪政也是近代以来人类政治生活的伟大实践和创造。这些伟大的实践和创造不仅有着意识形态的外壳,更重要的是它是用来解决实际政治问题的。就民主而言,无论它在现实世界中表现出多少种形式,都是围绕以下两个问题展开的:一是政权的合法性;二是公共政策的社会适应性。前者我们称之为程序民主,后者我们则叫它实体民主。作为民主的形式之一,当代中国的人民民主也不外如此。同样,宪政也是用来解决实际政治问题的。各种宪政形式都是围绕以下两个问题发育起来的:一是规范公共权力;二是保障社会成员的权利。就此两个问题在现代政治中的普遍性而言,宪政形式绝不会也不应为西方政治模式所终结。

   当代中国的政治发展,规范公共权力和保障公民权利的问题当然是无法回避的。这意味着中国必然会有自己的宪政形式,只不过由于历史、文化和发展阶段的影响,它的宪政形式必然有着鲜明的中国特色罢了。宪政在不同国家当然会有不同的表现形式,中国与西方国家的表现形式不同,即使在西方国家,那里也存在着不同的宪政形式。尽管宪政像民主一样有着具体的意识形态色彩,但它最一般的意义则是指以规范政府权力为手段以保障公民权利为目的的一整套制度。我们决不能否认中国存在有一个规范政府权力和保障公民权利的制度体系,即宪政的形式。这些形式如依法执政原则、法治政府制度、行政诉讼制度、公益诉讼制度等。

   因此,“宪政”可否成为当代中国政治的一个理论范畴,进而成为中国特色社会主义的一个理论范畴,并不取决于它被人们赋予的意识形态特性,在根本上它取决于当代中国有没有宪政的需求和事实,取决于它与中国特色社会主义政治发展道路的理论关联及意义。

    

   二、宪政的逻辑指向:规范政治

   从有用性来看,宪政最一般的内涵就是规范政治。宪政(Constitutionalism)首先与宪法(Constitution)直接相关。就这一关联而言,在规范的意义上,宪政是指是以规范公权进而维护和发展公民权利为特征的宪法在现实生活中的贯彻和实现;〔1〕而在实证的意义上,它则意味着宪法规则转换成了现实的生活状态。我国的宪法学家张友渔说:“所谓宪政就是拿宪法规定国家体制,政权组织以及政府和人民相互之间权利义务关系而使政府和人民都在这些规定之下,享受应享受的权利,负担应负担的义务,无论谁都不允许违反和超越这些规定而自由行动的这样一种政治形态。”〔2〕

   现实中,绝大多数国家无论如何都存在有一部现行宪法,而宪法的法律属性意味着它理应在现实生活中得到贯彻。这表明宪政在各国政治发展中的独特地位和普遍要求。意大利的宪法学家萨托利将宪法分为保障性(granitite)宪法、名义性(nominal)宪法和装饰性(facadeorfake)宪法,而只有保障性宪法才能导向宪政,才是真正意义上的宪法。而所谓保障性宪法就是有能力实现规范公权和保障公民权利的宪法。尽管宪法的普遍性很大程度上并不意味着宪政的普遍性。但宪法的普遍存在至少说明了对公共权力规范化的企图和发展方向。宪法世界性的普遍接受具有重大意义,即使徒有虚名的宪法也意味着“邪恶向美德表示的尊敬”,〔3〕也意味着规范政治的不可避免。

   现代中国,由于革命的影响,人们对宪政一词的理解更多地偏好于民主的视角,强调宪政的民主内容。孙中山如此,毛泽东亦复如此。在孙中山主导形成的《建国大纲》中,所谓宪政多强调选举的基础作用。“凡一省全数之县皆达完全自治者,则为宪政开始时期”(第16条);“全国有过半数省分达至宪政开始时期,即全省之地方自治完全成立时期,则开国民大会,决定宪法而颁布之”(第23条)。而县的完全自治则寄于公民的选举及决定之权:“一完全自治之县,其国民有直接选举官员之权,有直接罢免官员之权,有直接创制法律之权,有直接复决法律之权(第9条)”。毛泽东则讲的更加直接,1940年他在《新民主主义宪政》中指出:“宪政是什么呢?就是民主政治。”〔4〕“什么是新民主主义的宪政呢?就是几个革命阶级联合起来对于汉奸反动派的专政。”〔5〕

   在革命时期,就民主的意义来定义宪政,无论就历史抑或理论上大概都是不可避免的。

   因为从世界历史上看,近代以来的宪政运动始终是与民主的内容分不开的。宪政的出现与民主的历史运动直接相关。它是随着民主的历史运动出现的能够表达民主价值的现实政治形态。所以毛泽东说:“世界上历来的宪政,不论是英国、法国、美国,或者是苏联,都是在革命成功有了民主事实之后,颁布一个根本大法,去承认它,这就是宪法。”〔6〕即使在民主运动的理论形态上,我们也很难将宪政与民主完全区隔开来。近代世界的民主运动,无疑是肇始于古典自然法理论的巨大感召力,但自然法--天赋人权--社会契约的理论逻辑既包含了政治权力产生于人民主权的合法性要求,也包含了以契约的形式(宪法)来规范政治权力的全部内涵。古典自然法理论的基本形态中既包含了民主的要素,也包含了宪政的要素。虽然在词义上民主更多地倾向于“人民主权”,而宪政更多地关注着对政治权力的规范;但在近代以来革命的历史运动和理论形态中,二者从来就是结合在一起的。

   然而,革命仅是实现民主、宪政的前提,革命的胜利充其量只不过是民主和宪政的开始。复杂的、制度化的政治建设是革命后社会必须长期面对的重大问题和任务。如果说在革命时期,用民主解释宪政是不可避免的、有一定合理性的话,那么,在革命后这样做就是不够的,就有可能导致实践和理论的偏差。与革命理论在民主和宪政的关系上强调二者的统一不同,建设理论应特别强调二者适度的区别。〔7〕因为,民主建设,无论表现为选举、议会、参与,还是协商都是围绕着政权的合法性及公共政策的社会适应性展开的,它不能完全解决公民权利的保障及规范公共权力的问题。而后者恰是宪政建设的核心任务。

   相对与民主而言,宪政的核心要义在于:在国家基本的政治制度领域将政治问题转化为法律问题。即以宪法和法治的形式规范政治权力,通过制度化、法律化的途径,使政治权力的实际运行有利于维护和促进公民权利的实现。

   在人类的政治史上,法律长期以来一直主要是统治者控制社会的工具,而统治者本身则很少受法律的控制。但是,从近代始,随着法律内含的平等理念在民主的历史进程中变成了法律面前人人平等的社会原则,法律就不再仅仅是统治者控制社会的工具了,它的作用范围从一般的社会领域、经济领域扩展到了政治领域。法律终于不再承认自己面前存在有特权者,在法治原则的作用下,国家、政府作为法律人格(像公民一样并与公民相对应)其成立、权力及其权力的行使过程均受到了预先规范的限制,由此,政治秩序便转换成了宪政秩序。就像执政党十八大报告指出的那样:“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权,绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法。”〔8〕在这个意义上,历史上作为政府控制社会的工具的法律,现在反过来成为社会控制政府的工具了。所谓宪政其最为主要的意思就是对政府权力所施加的法律控制,说的更具体点,就是对组成政府的那些公共官员们所进行的法律控制。这样一来,政治发展的民主进程就与法律发展的平等(公平)进程在国家领域获得了历史性的契合。从法治的历史来看,所谓宪政就是“法治”的高级形态,〔9〕亦即政治领域的法治状态。由刑法秩序到民法秩序再到宪法秩序构成了法治发展的一般过程和规律。因此,宪政无非是将国家领域的政治问题--政治权力的范围和限度、如何行使政治权力诸问题置换成了法律问题,从而塑造规范政治的状态。

   首先,在政治权力的范围和限度问题上,宪政改变了以往政治权力只受非正式结构的限制(如模糊的道德观念、自发的反抗如农民起义等)而很少受正式结构(如法律制度、组织结构等)限制的历史。确定了公民权利作为政治权力存在的基础和目的,并以此作为界定政治权力范围和限度的基本价值。由于不再相信单纯的道义能够有力量维持对政府权力的规范,在以法律特有的权利、义务范畴论证并确立了政治权力的范围和限度的同时,诉诸于正式结构作为支撑这种规范的基础。其次,在如何行使政治权力的问题上,宪政以法律程序取代了以往政治权力运行过程中的随意状态。这是宪政内在逻辑的必然要求,也是法治秩序生成的历史前提,因为一个社会实现法治的历史起点就在于政治权力的行使依法律程序而动,即政府接受法律约束并严格守法。在法治未确立的社会中,民众必须守法,但政府可以不守法,事实上法律也无力限制大权在握的政府;而在法治已确立的社会中,公民必须守法,政府同样也必须守法,并且由于政治权力本身的扩张属性,政府的守法对法治就更为重要。因此,“必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。〔10〕

    

   三、改革开放以来中国宪政要素的增加是一个事实

   宪政即规范政治,它最一般的涵义是指以规范公权力为手段以保障公民权利为目的的一整套制度。就此而言,宪政主要有两个方面的要素:一是规则要素。即直接规范政府(政治)权力的法律。一般而言,一个国家这种法律越多、越严密,这个国家的政府(政治)权力越规范,宪政程度就越高。二是制度要素。即保障上述规则在政治领域发挥作用的制度安排。这种安排越科学,法律就越能在事实上保持对政府(政治)权力的张力,宪政程度就越高。这两方面的要素可以成为我们观察一个国家有无宪政以及宪政发展程度的一般视角。就此来看,改革开放以来中国宪政要素的不断增加应是一个客观事实。

   (一)宪政规则要素在中国的发展

   改革开放以来,中国宪政规则要素的成长是有目共睹的。它主要表现为行政法治的发展和人权保障的法律化。

对中国的规范政治而言,行政法治具有极其重要的地位。人们们通常认为它是实现规范政治的关键。这种看法是很有一些道理的:首先从历史的经验来看,法律要对普通民众形成有效约束是比较容易的,因为民众面对的是法律规则及背后组织起来的政府力量;而法律欲约束政府则不那么容易,因为对政府来说,由于缺少像自身那样组织起来力量的压力,法律对它常常只是一系列抽象的规则罢了;再者,现代国家的法律,绝大多数又都是直接与行政权相关的,需要行政权予以推动或落实;第三,“行政肥大”是中国权力结构的基本特征,这个描述除了中国超大社会需要强大的行政权推动发展的正面意义之外,更包括强大的行政权所滋生的层出不穷的非规范现象。因此,如果规范政治能够在行政领域推行的话,(点击此处阅读下一页)

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