姜明安:论中国特色宪政

选择字号:   本文共阅读 2416 次 更新时间:2014-05-01 08:56:38

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姜明安 (进入专栏)  

    

   〔摘要〕宪政是指人类创设的控制公权力行使,保障人权,保护公权力相对人权利、自由,体现现代政治文明的一种国家和社会治理机制。所谓“中国特色宪政”,是指既立足中国基本国情,又反映宪政普适性要素的国家和社会治理机制。中国特色宪政要求中国共产党依法执政,在宪法和法律范围内活动;要求政府依法行政,以宪法、法律规范和控制行政权的行使;要求法院、检察院独立行使审判权和检察权,排除一切国家机关、组织和个人对司法的干预。坚定地走中国特色宪政之路是实现中华民族伟大复兴的中国梦的必须。我们对此不能有任何犹豫彷徨,不能把宝贵的时间耗费在姓“资”姓“社”的无谓争论中。空谈误国,我们应奋起行动,排除一切干扰,推进中国特色宪政,实行中国特色宪政。

   〔关键词〕宪政;中国特色宪政;民主;法治;人权

    

   中国学术界在过去一年关于宪政的争论中,有三种基于不同理论认知的宪政主张:第一种主张是坚定地走中国特色宪政之路,该主张所基于的是宪政的普遍适用性与中国国情特殊性相结合的理论认知;第二种主张是走与西方国家完全相同的宪政之路,该主张所基于的是西方宪政为唯一普适性宪政模式,宪政即西方宪政的理论认知;第三种主张是拒绝和反对任何宪政,继续走我们已经走过的权力高度集中的路,该主张所基于的是宪政民主普世价值姓“资”,是西方国家欺骗我们人民的“美丽谎言”和“话语陷阱”的理论认知。〔1〕

   笔者和绝大多数中国学者,特别是中国公法学者,是第一种主张的拥护者,即主张坚定地走中国特色宪政之路。为了说明这种主张的合理性,笔者特通过本文阐释中国特色宪政的主要内容、基本要素和走中国特色宪政之路的必要性、必然性,论证反宪政主张的荒谬性和以西方宪政为唯一普适性宪政模式主张的错误性。

    

   一、中国特色宪政的主要内容和基本要素

   宪政是指人类创设的控制公权力行使,保障人权,保护公权力相对人权利、自由,体现现代政治文明的一种国家和社会治理机制。这一机制包括规范公权力授予、公权力分配、公权力之间的相互协调、制约、公权力运作、对公权力行使者的监督、控制、对公权力相对人的救济的一整套规则、制度及其运作程序。

   首先,宪政是人类创设的一种机制,这种机制是用来控制公权力的。公权力本来也是人类创设的,是人类为了生存,共同生活,战胜单个人不能战胜的种种险恶进而谋求物质和精神的幸福而让渡自己的部分权利、自由,所形成的一种有巨大能量和强制力的公共权力。但是,这种公共权力一旦形成,它既可以为人民服务,也可以被公权力行使者利用为他们个人服务,成为压迫人民,侵犯人民权利、自由的工具。为了防止公权力的这种异化,人类经过几千年的探索,终于创设出一种能够既能有效发挥公权力积极作用,又能最大限度抑制其消极作用的机制,这种机制就是宪政。〔2〕

   其次,宪政是控制公权力的一整套规则、制度及其运作程序,既包括规范公权力授予、公权力分配、公权力之间的相互关系、公权力运作等的规则、制度、程序,也包括对公权力行使者的监督、制约,对公权力相对人救济规则、制度及其运作程序。〔3〕

   公权力包括国家公权力、社会公权力和国际公权力,宪政主要是控制国家公权力的机制。国家公权力包括立法权、行政权和司法权。但在中国特色社会主义的条件下,执政党的权力也属于准国家公权力的范畴。因此本文探讨宪政对公权力的要求,也包括宪政对执政党行使公权力的要求。由于宪政与立法权及民主政治的关系在学界已有深入研究和颇多成果,〔4〕故本文对宪政与国家公权力的关系只重点研究宪政与行政权和司法权的关系。因此,本文的主题和研究范围是宪政对行政权、司法权和执政党权力的要求。

   宪政对行政权(政府)的基本要求是依法行政,以宪法、法律规范和控制行政权的行使,建设法治政府;宪政对司法权的基本要求是保障法院、检察院独立行使审判权和检察权,排除一切国家机关、组织和个人对司法的干预;宪政对执政党行使公权力的基本要求是依法执政,执政党在宪法和法律范围内活动,受人民和人民代表机关的一定制约。

   (一)宪政对政府的基本要求--依法行政,建设法治政府

   法治政府是相对于专制政府、人治政府而言,法治政府有五个重要要素。

   法治政府的第一个重要要素是公众参与,防止政府专断。公众参与包括公众参与决策、参与管理和参与监督。〔5〕参与决策包括参与立法和参与国家政策的制定及重大问题的决定;参与管理包括参与经济、政治、社会、文化等整个国家事务的管理过程和具体行政行为的作出;参与监督包括通过人大代表的监督和通过社会途径进行的监督,如批评、建议、申诉、控告、检举以及通过媒体、网络监督等。公众参与权的前提是知情权,没有知情权就不可能实现参与权。这两年我国政府信息公开的实践,较大程度地促进了公民知情权的实现,从而大大激化了公民参与的热情。这一点我们从近年来成千上万的网民积极参与法律、法规立、改、废的讨论、积极参与对各级政府社会、经济政策的评论,积极参与对“躲猫猫”、“钓鱼执法”及“表哥”、“房叔”等事件的关注和监督可窥豹一斑。

   法治政府的第二个重要要素是监督和制约。对公权力的监督制约包括权力制约和权利制约,内部制约和外部制约。权力制约主要指人大监督、司法监督、监察、审计监督;权利监督主要指公民和公民组织的监督、舆论、媒体监督。内部制约主要指行政系统内部上下左右的相互制约,也包括监察、审计等专门制约;外部制约既包括人大、法院、检察院等其他国家机关的制约,也包括公民个人、NGO、NPO及舆论、媒体的社会制约。〔6〕

   法治政府的第三个重要要素是反腐倡廉。怎么防治腐败?这是世界性的大难题。人类为此探索了几千年,至今尚没有找到绝对的灵丹妙药。但是,相对的灵丹妙药还是被人们找到了,这就是公开、透明。过去到现在,我们采取了很多很多的反腐倡廉办法,如“八不准”、“十不准”,甚至几十上百个不准,还有“双规”、“严打”等,但是,效果都有限。唯有公开,一公开就灵。如近年通过“三公经费”公开、预算公开和整个政府信息公开推动的“不能腐”、“不易腐”、“不敢腐”机制对于遏制腐败的作用初步显现,网络、微博、微信对腐败的公开揭露使腐败分子的腐败势头不得不有所收敛。当然,目前腐败形势依然严峻。我们在公开方面做得还远不够。要加强反腐败的力度,就必须进一步推进公开。中共十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度,依法公开权力运行流程。完善党务、政务和各领域办事公开制度,推进决策公开、管理公开、服务公开、结果公开。同时要求健全防止利益冲突、领导干部报告个人有关事项、任职回避等方面的法律法规,推行新提任领导干部有关事项公开制度试点。这意味着我们在注重惩治反腐的同时开始同时注重制度反腐和法治反腐。

   法治政府的第四个重要要素是权责统一和责任制。现在我们各级政府实施的官员问责制,问责的官员不少,也起了一定作用,但是,作用仍非常有限。有时,该问责的官员没有问责,不该问责的官员却问了。有时,被问责的官员今天在甲地问责,明天在乙地复出,甚至职务明升暗降。因此,要进一步研究如何健全完善问责制度,使其真正发挥作用。在问责方面,应特别注重发挥各级人大及其常委会的质询问责作用。人大质询制度是宪政的重要制度。政府由人大选举产生,自然应接受人大监督,其违法、失职和滥用权力,人大公开对之质询问责,是对之最好最有效的监督。可惜这个制度在很多地方,甚至在全国人大,几乎长期处于休眠状态。

   法治政府的第五个重要要素是以人为本、为民服务。以人为本、为民服务不应该只是口号,而应该是实实在在的行动。怎么保障政府和政府官员以人为本、为民服务,而不是以GDP为本,为彰显自己的“政绩”和升官发财服务,这必须改变我们的政绩评价机制和官员选拔晋升机制。中共十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求改进和完善对发展成果的考核评价体系,纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向;要求改革和完善干部考核评价制度,改变唯票取人、唯分取人的现象,以选拔出真正为民服务、勤政务实的好干部。

   (二)宪政对司法的基本要求--司法机关独立行使审判权、检察权,提高司法公信力

   佘祥林案、赵作海案、浙江叔侄案〔7〕和其他类似案件给予了我们一个深刻教训:这就是实行宪政必须实行和坚持司法独立,人民法院独立行使审判权,人民检察院独立行使检察权,提高司法公信力。没有司法独立,法院、检察院不能独立行使审判权、检察权,司法没有公信力,就没有真正的权力制约,就没有真正的人权保障,从而就不可能有真正的宪政。

   坚持司法独立,人民法院独立行使审判权,提高司法公信力的途径主要有四:

   其一,改善司法制度运作的外部环境。为此,首先应改进人大与司法机关的关系,人大只对司法进行监督而不应对个案处理进行干预,也不应每年对司法机关的工作进行票决;〔8〕其次应改进执政党与司法机关的关系,执政党对司法的领导应是政策的领导、组织的领导,应通过党内法规明确政法委不过问具体个案,不能就个案给公安、检察、法院下指示、指令;再次应改进政府与司法机关的关系:政府应尊重司法而不应干预司法,政府和政府部门作为原告、被告时应依法起诉、应诉,带头执行法院的判决裁定。当然,法院对政府和政府部门依法行使职权的行为也应予以尊重,在行政诉讼中可撤销行政行为但不应代行行政职权。

   其二,改革司法本身的体制、机制和运作制度。首先,应在各级法院内部开展“去行政化”改革。废除法院院长、庭长对判决进行审批的不成文做法,法院领导不能为合议庭审案定调。此外,审判委员会也应改革,也要“去行政化”。今后可以考虑在审委会设立大审判庭。审委会认为重大疑难案件需要自己审理时,可以以大审判庭的形式对案件进行终局审判。大审判庭的审判人员可以由一定数量的审判委员会成员组成。大审判庭同样应遵循司法程序,在听取当事人及其律师的陈述和辩论后作出裁判。这样才能真正实现三中全会决定所要求的“让审理者裁判,由裁判者负责”。其次,应探索在省级以下建立与行政区划分离的基层法院和中级法院。若干年后,再改革从属于省、自治区、直辖市行政区划的高级法院设置。可考虑一个大区(如东北、西北、东南、西南、华北、华南等)设一个高级法院,与省级行政区划脱钩。这样的话,高级法院就不会受到省级地方的干预。当然,实行这一步需要修改宪法、法院组织法的相关规定。

   其三,对法院法官和司法管理人员实行分类管理,改进法官考核晋升制度。法官必须是行使审判案件职能的人员,不能将法官与法院行政人员、法警、书记员、法官学院的教员等采用同样的管理模式进行管理。其次,应改进法官选任制度,上级法院的法官可更多地从下级法院或基层法院选拔;再次,应改进法官考核晋升制度,减少法官职级阶梯层次;此外,应改进法官待遇制度,提高法官工资福利标准,延长法官退休年龄;最后,还应加强法官职业道德建设,成立法官职业道德委员会,受理当事人和其他社会公众对法官违反职业道德、失职渎职行为的控告、举报,并对其进行查处。

其四,加强和改进司法公开和司法宣传,提高国民对司法性质、特征、功能、作用的认识,增强国民对司法的尊重、信任。为此,首先应进一步推进司法公开,法院应尽量为社会公众旁听庭审和媒体采访报道提供方便,对非涉保密的判决书,应尽量上网公开;其次应完善法院新闻发言人制度和法院网络、微博、微信宣传及文学艺术对司法公正的宣传,加强与媒体及社会公众的互动,(点击此处阅读下一页)

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