黄永忠:关于《行政复议法》若干问题的思考

选择字号:   本文共阅读 331 次 更新时间:2014-04-29 09:17:34

进入专题: 行政复议法   立法宗旨   管辖体制  

黄永忠  

  
摘要:  《行政复议法》的诸多立法缺陷已在实践中严重阻碍了行政复议功能的发挥,尤其是在行政复议的立法宗旨、行政复议管辖体制和机构设置直至人员配备、行政复议的终止和中止规定以及违反《行政复议法》的法律责任追究等方面,迫切需要从制度层面予以重组和完善。

   关键词:  立法宗旨;管辖体制;终止;中止

    

   现行行政复议制度作为定位于行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度,对于加强行政机关内部监督,促进行政机关合法、正确地行使职权,维护社会经济秩序,维护公民、法人和其他组织的合法权益,维护社会稳定,都发挥了积极的作用。但随着时代的进步、实践的深入,现行的行政复议制度也暴露出不少缺陷,已不能很好适应建设法治政府、实现依法治国的客观要求。笔者结合行政复议工作实践,选择若干紧迫问题进行探讨,期望能从制度设计的层面予以完善。

    

   一、关于行政复议法的立法宗旨

   立法宗旨是制定该法所要达到的最根本的目的和意图,是贯穿于该法整体的灵魂,它体现了该法的立法理念,对具体适用该法律规定起着最高的指导作用。1991年1月1日起施行的《行政复议条例》(以下简称《条例》)第1条规定:“为了维护和监督行政机关依法行使职权,防止和纠正违法或者不当的具体行政行为,保护公民、法人和其他组织的合法权益,根据宪法和有关法律,制定本条例。”据此,《条例》的立法宗旨首先在于完善行政机关内部监督体系,保障行政机关正确行使行政权力,在此基础上维护行政管理相对人的合法权益。而《中华人民共和国行政复议法》(以下简称《复议法》)第1条规定:“为了防止和纠正违法和不当的具体行政行为,保护公民、法人和其他组织的合法权益,保障和监督行政机关依法行使职权,根据宪法,制定本法。”与《条例》第1条之规定相比较,这显然不是语句的随意排列,而恰恰反映了立法宗旨的变更。它把《复议法》的立法宗旨定位为防止和纠正违法的或者不当的行政行为,以保护行政管理相对人的合法权益,进而保障和监督行政机关依法行使职权。实际上这是对行政机关的行政权力与行政管理相对人的权利之间的关系进行的着意调整,使行政管理相对人合法权益的保护程度比此前迈进了一大步。

   随着社会的进步和行政法学理论的日益成熟,公民的权利得到了越来越多的重视,[1]权利与权力之间的关系问题已得到了普遍的认同:权利是本源,是第一位的;权力是派生的,它来源于权利,行政机关拥有的权力是行政管理相对人让渡的结果。可见,保护行政管理相对人的合法权益应当成为行政机关行使行政权力的首要职责,是行政机关依法行使职权的根本任务和目的。而防止和纠正行政机关违法或者不当的行政行为,保障并监督行政机关依法行使职权,从根本上讲只是维护行政管理相对人合法权益的手段。鉴于此,《复议法》第1条应当修改为:“为保护公民、法人和其他组织的合法权益,防止和纠正违法或者不当的具体行政行为,维护和监督行政机关依法行使职权,根据宪法,制定本法。”

    

   二、关于行政复议管辖体制和行政复议机构设置及其人员配备

   根据《复议法》第12、13、14、15条之规定,现行行政复议管辖体制采用的是一种以“条块结合”为主、“条条管辖”和“原机关管辖”为辅的混合管辖体制,它基于上下级行政机关之间的行政隶属关系而设置,与我国的行政管理体制是相一致的,通常情况下,行政复议由作出原具体行政行为的行政机关的上一级行政机关管辖。而具体办理行政复议事项的是各级行政复议机关中负责法制工作的机构即行政复议机构。目前,我国的行政复议机构主要是四级:国务院法制办公室;国务院各工作部门法规司和省级政府法制办公室;省级政府组成部门法规处和市级政府法制办公室;市级政府工作部门法规科和县级政府法制办公室;另外有极少数县级政府工作部门的法规科也承担部分行政复议职责。[2]这种管辖体制下广泛设置的复议机构,使每一个可能引起复议的具体行政行为都能迅速地进入复议机构的视线,固然极大地体现了便民原则,但其弊端也是显而易见的。对此,学界和实践者已多有论述。[3]归结起来主要有两点:一是复议机构设置不统一,具有非独立性、从属性特点。在现行行政复议管辖体制下,县级以上人民政府及其工作部门都分别设立了行政复议机构,导致其数量众多但又非常分散,缺乏一个统一的体系,既不便于机构的管理,也违背了精简与效能的行政原则,造成机构臃肿。而且,行政复议机构属于行政复议机关的内部工作机构,自身不具有独立的法律地位和法律人格,不能独立对外发生法律效力,其承办案件的最终处理结果听命于并不具体承办案件的行政复议机关,因而不利于客观公正地行使行政复议权。二是机构设置与复议实践不吻合。目前行政复议机构设置的实际情况是,愈向上的部门,机构设置愈健全,人员配备愈到位,但这种配置却与复议机构实际受理的行政复议案件数量成反比例关系,也就是说,愈是下级复议机构,直接受理的复议案件愈多,但配置愈欠缺,特别是在县级,行政复议机构和人员编制虚位现象普遍存在,根本无法保证正常的办案需求。另一方面,在同级行政复议机关的复议机构中,案件数量严重不均。有的部门几年来从未办理过一件复议案件,而有的部门一年要办数十件甚至上百件,[4]造成复议资源不能得到有效利用。

   为扭转这种状况,一个普遍的改革意见是将行政复议权定位为兼具行政和司法性质的行政救济权,在县级以上人民政府设置行政复议委员会,统一受理以下一级政府和同级政府部门为被申请人的行政复议申请,该委员会相对独立于行政机关,不受行政机关的非法干涉。不可否认,这一改革意见是对我国现行行政复议制度的重大创新,在现有基础上迈出了一大步,代表着我国行政复议制度改革的前进方向。不过,笔者以为,这一意见很难在短期内得到实施。原因在于:一是目前各级政府和政府部门的内设法制机构在承担行政复议职责同时,更承担了大量复议职责以外的法制事务,这是推进依法行政、建设法治政府的需要,更是行政法治实践的需要,因而该机构不能被撤销。为此,要成立独立的行政复议委员会,必须增加新的行政机构和人员,而这又违背了行政机构改革的趋势。二是行政复议决定绝大部分并非最终裁决,对该决定不服,可以提起行政诉讼,寻求司法救济。在独立的司法救济渠道之外再设置一套独立的行政救济渠道,既增加了申请人的救济成本,也容易引起行政与司法的冲突,缺乏现实的必要。因此,行政复议制度的改革,正如罗豪才教授在分析当前和今后一段时期中国的行政法制建设时指出的那样:“中国的行政法制建设不可能一蹴而就,行政法制现代化只能选择渐进式的可持续发展道路,任何急功近利的做法都有可能弄巧成拙、适得其反。”[5]在行政复议制度的创制层面和实践层面,要与时俱进,循序渐进,走可持续发展的道路。

   据此,结合考虑现行的行政复议管辖设置,行政复议的管辖权限可以重新设计为四级,即县级人民政府、市级人民政府、省级人民政府和国务院。[6]对乡镇人民政府、县级人民政府派出机构和县级政府工作部门的具体行政行为不服申请复议,由县级人民政府管辖;对县级人民政府和市级人民政府工作部门的具体行政行为不服申请复议,由市级人民政府管辖;对市级人民政府和省级人民政府工作部门的具体行政行为不服申请复议,由省级人民政府管辖;对省级人民政府和国务院工作部门的具体行政行为不服申请复议,由国务院管辖。

   对海关、金融等实行垂直领导和工商、地税等实行省以下垂直领导(即半垂直领导)和国家安全机关的具体行政行为不服申请复议的,统一由本级人民政府管辖,各级人民政府工作部门不再管辖行政复议案件。

   与之相应,现有的行政复议机构根据行政复议管辖权限重新整合为四级:即县级行政复议机构、市级行政复议机构、省级行政复议机构和国务院行政复议机构。县级人民政府各工作部门不再作为行政复议机关承担行政复议职责。而市级以上人民政府各工作部门尽管不再作为行政复议机关,但其负责法制工作的机构应当协助下一级人民政府行政复议机构履行行政复议职责。其协助审查的内容主要是对其相应下一级部门的具体行政行为不服提出的行政复议案件。这样在主观上可以解决有学人担心的行政复议所需的专业性问题,客观上也加强了行政复议机构与各工作部门负责法制工作机构的联系,有利于互相交流和开展工作。

   行政复议机构是行政复议机关中专门负责履行行政复议职责的特定机构,受行政复议机关领导,对行政复议机关负责。但它又不同于普通行政机关中的内设机构,具有较强的独立性,能以自己的名义对外独立行使行政复议权,不受行政复议机关的非法干涉。实践中,可以根据不同情况区别处理行政复议事务,如对在本辖区内有重大影响的行政复议案件作出行政复议决定,应当报行政复议机关负责人同意,其余的行政复议案件以及对行政复议案件的程序性处理,一律由行政复议机构以自己的名义独立作出。

   同时,上下级行政复议机构之间的关系也应当以法律的形式予以明确。目前在行政复议机构中存在的一个普遍抱怨是互相之间的联系太松散。因为各级行政复议机构在案件管辖权限上有明确的分工,各自独立办案,且行政复议机构隶属于行政复议机关,只对本级行政复议机关负责,因而上下级行政复议机构之间不存在业务或体制上的联系。这种状况既不利于行政复议机构之间的理论学习和工作交流,也不利于形成良好的行政复议氛围。[7]

   但改革后的行政复议机关之间是领导与被领导的关系,而行政复议机构又是代表本级行政复议机关专司行政复议职责的特定机关,况且设定行政复议的目的之一即是上级行政机关监督下级行政机关依法行使职责,由此而论,上下级行政复议机构之间也必然存在着千丝万缕的联系。再者,现行《复议法》第20条也规定:“公民、法人或者其他组织依法提出行政复议申请,行政复议机关无正当理由不予受理的,上级行政机关应当责令其受理;必要时,上级行政机关也可以直接受理。”综合考虑以上因素,笔者认为,可以将上下级行政复议机构之间的关系定位为监督和业务指导关系,并将这种关系在法律中予以明确规定。

   与之紧密相关的是配备相应的行政复议人员,对此,《复议法》中不宜作出强制性的规定,可以由国务院法制工作机构根据实际情况适时调整。这涉及两个问题:一是人员数量;二是人员任职条件。对于前者,该数量的多少可以参照近几年来各级行政复议机构具体办理行政复议案件的工作量进行合理的配备,但应确定一个最低值。对于后者,可以参考法官、检察官的任职条件适当调整后作出具体规定,当然这其中应当考虑现有行政复议人员的稳步过渡。

    

   三、关于行政复议的终止和中止

在法律层面上,终止是指在按照特定的法律程序进行过程中,由于出现法定或者约定的事由而提前结束该程序的行为。之所以要终止某一程序,是因为该程序已没有继续进行的必要或者已不可能再进行,因而采用终止的方法,使处于不确定状态的权利义务关系及时得到固定,进而减少社会关系的不稳定性。根据《复议法》第25条的规定,行政复议只能在一种情况下终止,即行政复议决定作出前,申请人经说明理由撤回行政复议申请的,行政复议终止。但实践中,行政复议程序无法进行或者不必进行的情况远不止申请人撤回申请而终止一种,如申请人在复议期间死亡,没有继承人或者继承人放弃行政复议权利的,若继续复议程序,显然已没有意义;再如行政复议申请受理后,发现不属于行政复议的范围或者不属于本机关受理的,[8]此时行政复议程序显然无法继续进行,但却又缺乏一个结束程序的途径。如果对此情形适用终止的规定,则缺乏相关法律依据,(点击此处阅读下一页)

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