刘柏惠 汪德华 毛中根:中国收入分配体制改革路径选择研究

选择字号:   本文共阅读 798 次 更新时间:2014-04-27 22:01:45

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刘柏惠   汪德华   毛中根  

   从上述经验中可以总结出几点启示:其一,政府对收入分配格局的干预重点在再分配环节。初次分配结果的改善应是人口结构和劳动力市场供需变化的自发结果,政府如果过多地干预初次分配,可能会阻碍市场发挥自发调节作用,有损宏观经济发展,最终导致政策目标难以实现。其二,再分配环节能够有效发挥调节收入分配功能的是以社会福利体系为重点的财政支出。税收制度也能起到一定的作用,但相对较弱。即使如美国这样以直接税为主体的国家,其税收制度调节收入分配的功能也远弱于支出制度,我国税制结构中超过60%为流转税,更加削弱了税收的调节作用。其三,尽管再分配过程一定会产生严重的效率损失,但调节贫富差距是政府必然要承担的责任,为公平而适度牺牲效率是一个社会的合理选择。

   其次,就我国收入分配问题本身来看,复杂性和艰巨性尤其突出。一项政策的推出,可能会难以兼顾对两类收入分配问题的调节,也可能调节了收入分配,但对经济发展造成不利影响。例如,降低垄断部门工资有助于缓解居民收入分配不均,但可能会降低居民部门总体收入份额。因此,政策选择要综合考虑收入分配调节效果、对经济的影响以及推行的难度。就三个分配层次中具体公共政策的特点看(见下页表1),在初次分配中,影响工资分配效果的政策包括对工资制度的直接调整、规范市场秩序、调整产业发展等方面。目前我国的市场经济体制还不成熟,有很多不稳定因素,若政府从初次分配阶段着手调节收入分配问题,就要对市场运行实施各类干预措施,实施起来存在较多困难,且可能会扭曲市场的资源配置机制,还可能使一些非垄断企业退出市场,从而造成失业增加,影响经济发展,甚至反而不利于收入分配格局的改善。在二次分配环节,收入分配政策主要集中在财政收入和支出两个方面。在收入方面,我们已经进行的几类税种改革对收入调高补低的目的是非常鲜明的,但税制改革涉及各个层次经济主体的利益,需谨慎推进。财政支出方面主要体现在社会保险、社会福利等社会保障子板块的综合作用,以及在关键领域的民生性支出的作用,这类措施能够同时实现增加居民部门收入并缓解居民部门收入不均的双重目的,实现形式较多,且容易开展。在三次分配环节,有人也将其再次划分出四次分配,包含了民间慈善力量对扶持低收入群体的作用以及公共服务提供中的地区和城乡间均衡。随着社会经济和文化发展水平的不断提升,这一途径的作用会逐渐得到增强。

   综合以上分析可以看出,收入分配问题虽然源于经济层面,与民生息息相关,却与诸多社会、政治问题纠结在一起,对其进行的调节是一项复杂的系统工程和较为长期的任务。更为重要的是,收入分配主要是“分蛋糕”,但在当前我国还需要高度关注“做大蛋糕”。也就是说,当前我国收入分配体制改革的目标应该是:

   在尽量减轻对经济发展影响的情况下,完善国民收入分配格局和居民内部收入分配格局。为了达成这一目标,改善收入分配的政策重点应当放在二次分配阶段,即通过财政收入与支出两个体系加快实现公平有序的收入格局。其中,社会保障在长期内能够通过个人生活和福利水平的提升而带动社会发展,实现中长期内的对经济增长的促进,并且社会保障本身包含的内容和实现形式丰富多样,能够为政策制定者提供更广阔的选择余地,容易在社会中广泛推行(王延中、龙玉其,2013),应该成为收入分配改革的突破口。

  

    

   三、我国社保事业的发展现状及其对收入分配的影响

   改革开放以来,我国的社会保障制度改革取得了巨大成就,初步建立了与社会主义市场经济体制相适应的、多层次的中国特色社会保障体系,保障了广大人民的基本生活需求,提高了社会整体特别是广大低收入群体的福利水平。但是,当我们将社会保障体系建设纳入收入分配改革的范畴内加以考虑的时候,会发现还有很大的努力空间。

   第一,社会保险统筹层次过低。以基本养老保险为例,中央和地方养老保险事权和支出责任划分不够清晰。基本养老保险虽然名义上实行省级政府负责制,基本实了省级统筹,但养老保险主要政策均由中央制定,中央财政在对基本养老保险基的补助中也占了大部分。地方出于自身利益考虑不断加大基金支出水平,这增加了中央统一基本养老保险制度和提高统筹层次的难度,难以形成全国统一的制度模式,地区间的平衡发展和资金的使用效率都无法得到保障。

   第二,社会保障覆盖面偏窄。目前社会保障体系中多数板块的覆盖面还比较窄,特别是在广大的农村地区,虽然新型农村合作医疗制度已经得到普及(2008年至2013年底,参合率稳定保持在90%以上),但受体制、管理水平和财力等多方面因素的制约,农村社会养老保险、最低生活保障、农村医疗救助、自然灾害生活救助等制度所覆盖的人群规模还比较小,抵抗风险的能力不强。

   第三,社会保险缴费率偏高。数据显示,我国五项社会保险缴费率之和相当于工资水平的40%左右,有的地区甚至达到50%,这一比例超过了世界上大多数国家。按照世界银行2009年测算的实际承受税率(税负占商业利润的比率),我国的社会保险缴费率在181个国家中排名第一。由于社会保险缴费具有累退性的特点,过高的社保缴费率极大地破坏了社会保障调节收入分配的效果。

   第四,社会保险“双轨制”不利于促进社会公平。我国的社会养老保险和医疗保险都是两条轨道运行,机关事业单位独立于企业单位,单独实行一套机制。企业实行基本养老保险制度和医疗保险制度,机关事业单位仍采取退休养老和公费医疗的办法,两种单位性质的职工面对完全不同的制度设计、资金来源、计发办法、待遇水平。这种制度安排,在不同制度群体之间形成了不同的利益诉求,导致利益群体分化,加重了社会收入矛盾,已经成为影响社会稳定的重要因素之一。

   第五,社会保障待遇未形成稳定的调整机制。在养老保险方面,个人缴费与待遇给付之间没有形成紧密且稳定的联系,缺乏规划性的安排。十年来,职工养老保险待遇完全切断了与个人账户收益情况的联系,连年提标,机关事业单位退休人员随同调标,对养老金造成了极大的压力。但即便如此,中国企业在2011年的养老金替代率为42.9%,仍远低于预期的58.5%,也低于国际上50%的警戒线。另外,政策界和学术界对养老保险个人账户如何定型还存在较大的争议,是做实个人账户还是实行名义个人账户一直没有定论。在医疗保险方面,支付方式过于单一,无法对医疗卫生支出的飞涨形成有效制衡。这些问题的存在,难以形成有效的激励约束机制,不利于保险基金的持续运行,也无法保障居民的基本生活水平。

   第六,社会保障制度之间缺乏衔接性。由于存在部门分割以及统筹层次低等问题,我国社会保障制度呈现碎片化的状态,与配套制度衔接不通畅。例如,“三条保障线”(国有企业下岗职工基本生活保障、失业保险、城市居民最低生活保障制度)的待遇标准与最低工资标准、就业政策不衔接,不利于促进就业和再就业;医疗保险人为分割成职工医保、新农合、城镇居民医保三大板块,且与医疗救助分开结算,阻碍了人口地区间流动,也成为扩大地区间待遇差距的重要推手。

   第七,社会福利和救助相对不足。近年来,受我国人口结构和经济发展阶段的影响,加快社会福利和社会救助体系发展的需求日益迫切。其一,我国人口结构的变化导致传统的家庭养老难以为继,老年人的日常照料需求逐渐在社会中显现出来,迫切需要社会福利体系作出反应。其二,随着我国城市化和工业化进程的深入,出现了一些传统的非缴费型社会项目难以瞄准的边缘群体,例如进城农民工和失地农民等,他们大部分处于非正规就业状态,流动性较强,难以为常规的社会保障项目所覆盖,对这类人群的保障不足加深了社会收入分配不均等程度。

    

   四、促进收入公平的社会保障体系发展建议

   为了解决社会保障体系运行中存在的问题,更好地发挥其在调节收入分配、促进社会公平中的作用,应该从以下方面着手继续推进社会保障体系的综合改革。

   (一)发挥养老保险在收入分配调节中的长期作用

   养老保险对收入分配的调节作用不仅反映在当期,更体现在世代间,具有长期性,是发挥社会保障调节收入分配功能的主要着力点。在养老保险下一步的发展中,要坚持全覆盖、保基本、多层次的原则,增强公平性和可持续性。

   第一,提高基本养老金统筹层次。可以考虑逐步将养老保险统一上划为中央事权,中央负责基础养老金和个人账户养老金的发放,承担弥补基本养老金收支缺口的责任。养老保险经办机构和人员一起上划中央,由中央统一调配。这种垂直管理的养老保险体系能够实现基金的统一管理与调配,更利于缩小地区间的待遇差异,保持养老基金的可持续发展。

   第二,完善个人账户的功能。在现阶段,养老保险可以继续实行名义个人账户制,每年根据在职职工工资增长率或CPI变动情况公布记账利率,不形成真正的资金积累。下一步,要调整统筹账户和个人账户的分配比例,适度提高个人账户规模。同时,增强待遇与缴费之间的关系,使基本养老金根据个人账户积累额及记账利率的变化进行调整,形成稳定的自动调整机制。发生人员流动时要将个人账户的积累额实实在在转出,现在的视同缴费不可再继续实行。在各项制度趋于完善,能够避免政策漏洞之后,推进做实个人账户,逐步建立起公平有序的养老金筹集和发放机制。

   第三,推进基本养老保险“并轨运行”。机关事业单位建立与企业一致的基本养老保险制度,由单位与个人共同缴费,实行社会统筹与个人账户相结合的筹资模式,基本养老金待遇水平与本人缴费年限、缴费水平挂钩。在基金管理方面,可以先对机关事业单位养老保险基金进行单独核算管理,再逐步实现与企业的整合,建立统一的职工基本养老保险金。在制度实行的初期,可以由财政兜底,保证改革前后机关事业单位职工退休后待遇不降低,平稳度过过渡期。

   第四,拓宽养老金筹资渠道。提高个人账户缴费比例,降低企业承担的统筹账户缴费比例,从而减轻企业发展所承担的人力成本硬约束。同时,参照国际经验,寻求以增值税、消费税等广税基的税种为支撑,为养老保险基金建立新的筹资渠道。这可以最大程度上保证基金运行安全,避免人口老龄化带来的冲击。

   第五,增强养老保险基金的可持续性。从长期来看,为了应对老龄化和人类预期寿命延长对养老保险体系的冲击,延长退休年龄是必然选择。在基金保值增值方面,应当在完善法规、严格监管、保证安全的基础上,适当拓宽基金投资渠道,从利率相对优惠的定向国债,逐步扩展到投资央行票据,信誉较好的金融债、企业债等固定收益类产品,收益率应保持在高于CPI的水平。对于养老保险的历史债务和未来的养老金缺口威胁,可以考虑每年将一部分国有资产收益划入职工基本养老保险基金,扩充储备基金规模,提高基金支撑能力。

   第六,建立多支柱的养老保险体系。在基本养老保险的基础上,鼓励以企业和个人为主体发展多样化的养老保险方式,形成多支柱的养老保险体系。以税收优惠政策促进有条件的企业为职工建立企业年金,例如,提高企业年金单位缴费的所得税税前扣除比例,对个人缴费实行递延征收个人所得税。鼓励商业保险机构发展养老保险产品,以递延征收个人所得税等方式支持有条件的个人在一定额度内购买这类产品。

   (二)加强医疗保险在收入分配调节中的核心作用

医疗保险能够将个人疾病产生的经济风险分摊到全社会受相同威胁的个体身上,向人们提供对赖以生存发展的健康问题的保障,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:南京大学学报哲社版2014年2期

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