周子勋:中国公私合作模式的难题和挑战

选择字号:   本文共阅读 253 次 更新时间:2014-04-27 00:51:26

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周子勋  

    

   在近期中国政府加大力度“稳增长”的过程中,对社会资本开放的政策也频频出台。4月23日,国务院总理李克强主持召开国务院常务会议,确定进一步落实企业投资自主权的政策措施,决定在基础设施等领域推出一批鼓励社会资本参与的项目,部署促进市场公平竞争维护市场正常秩序工作。

   会议决定,让社会资本特别是民间投资进入一些具有自然垄断性质、过去以政府资金和国企投资为主导的领域,首批推出80个符合规划布局要求、有利转型升级的示范项目,面向社会公开招标,鼓励和吸引社会资本以合资、独资、特许经营等方式参与建设营运。在基础设施建设领域引入社会资本就是通常所说的PPP(公私合作)模式。

   基建等领域向民资开放并非新话题,实际上,PPP在中国上世纪90年代有过一轮热潮,2004年左右又有一轮,2013年底开始这一波可以算是第三轮建设热潮。如今,在稳增长与财政的压力下,这种需求更为迫切。当前,中国经济增速持续放缓,一季度国内生产总值(GDP)增长率为7.4%,虽然仍在合理区间,但已低于7.5%的全年目标,稳增长压力加大。

   中国中央已经意识到,现在要“稳增长”,不能像以往那样,完全靠国家投资拉动,否则又会出现通货膨胀、重复建设等问题,而是要靠民间投资。民间投资是促进经济发展、调整经济结构、繁荣城乡市场、增加财政收入、扩大社会就业和改善人民生活的重要力量。最近几年,中国民间投资比重稳步提高,投资结构逐步优化。

   从总量来看,2010年至2013年,民间投资占全社会固定资产投资的比重分别为55.9%、60.3%、61.4%、63%,增速分别为32.5%、34.3%、24.8%、23.1%。2014年一季度,民间固定资产投资4.43万亿元人民币,同比名义增长20.9%,占全社会固定资产投资的比重进一步提高到64.8%。毫无疑问,民间投资对促进经济平稳较快发展发挥了重要作用。从结构来看,民间资本在公路、轨道交通、污水处理、城市绿化等领域的参与力度逐步加大。

   鼓励社会资本进入基建等领域的政策出台,社会资本就真的会买账吗?笔者对此是有所保留的。首先,整体经济环境在转坏,能拿到特殊资源的国有经济都感到困难,民营经济面临的困难则更大,它们的投资意愿也会降低。其次,社会资本即使进入了开放后的市场,但它们的利益能够保证吗?比如社会资本进入后能否投资控股?如何保证其产权和利益?能否得到真正公平的待遇?如果这些问题都没有明确的答案,社会资本很可能就会持观望态度。

    

   公私合作项目铩羽而归令民企担心

   毋庸讳言,政府部门力挺PPP,其目的是通过杠杆化融资,撬动社会资本参与政府主导的基建投资。然而,国际清算银行最新发布的数据显示,目前中国企业的负债率已接近GDP的200%,创全球之最,私人部门能否在接下来的新型城镇化中担当大任尚不明朗。此外,目前中国有关PPP模式的法律体系不完善,公私合作中双方权利义务不明确,为PPP模式的机制设计带来了难题。

   若在风险分担方面,政府过度承担风险,则面临国有资产流失之嫌,也无法有效缓解政府融资压力和风险分散诉求;若把风险过度向私人部门倾斜,可能导致私人部门退避三舍。近年来部分民企在参与铁路建设等公私合作项目铩羽而归,令许多民企担心,在政府与市场边界未明、国企垄断行业的市场化程度不高等境况下,贸然进入国企垄断领域,很难有效发挥PPP模式所体现的伙伴关系、利益共享和风险共担等效用,其资产安全性缺乏相应的防护性保障。

   中国财政部负责PPP推广的金融司司长孙晓霞也坦言,一些地方政府为了“招商引资”,向企业承诺了过高的收益率,在高利润的诱惑下,有的企业没有进行充分论证就贸然进入,结果项目运营之后,政府负担不了这么大的支出压力,项目收益也就难以保证,出现政府与企业“双输”的局面。市政基础设施领域,一些经营性项目很多是能赚钱的,现在是由政府的平台公司在做,国有企业由于效率较低老是叫苦说不赚钱。在中小城市,市场空间就那么大,政府平台公司已经在做了,社会资本可能就很难参与。

   更有业内人士表示,城市基础设施建设的各个领域,包括道路交通、污水、固废处理、教育、医疗各个方面都可以采用PPP模式,国内PPP项目至少有七八千个,但法律和监管并没有跟上:由于没有统一的监管部门,PPP项目涉及交通、市政、水务、环保、财政等众多部门,后续经营缺乏有效的监管协调机制;缺乏统一的政策或者合同模式,又导致每个项目都要具体谈,而且地方政府较强势,若地方政府履约的自觉性不好,企业也得不到多少法律法规及政策保障。

   中国财政部财研所所长贾康也曾撰文指出,目前PPP存在的主要问题包括缺乏专门管理机构、财政部门监督和约束力弱等。PPP的相关法规主要来自于国务院及各部门根据国务院制订的管理办法,各地也根据各地情况制订了相应的管理办法,但由于PPP项目的复杂性及长期性,这些办法不足以支持PPP项目的长期和可持续的发展。一旦出现问题对社会公众、对政府公信力以及企业和就业都有很大影响。

   现在看来,对法规制度缺失的担忧,已成为PPP项目合作企业的主要顾虑。出台PPP模式的法律与行政框架已经刻不容缓。考虑到各地政府在地区经济资源分配上的强势,在地方债务约束地方举债的当下,地方政府可能强制民间资本参与PPP,如果没有有效的监管规则的出台,民间资本的利益将得不到保护,并且为地方债务(尤其是或有债务)增长埋下更大的隐患。正如习近平主席对混合所有制所说的一样,PPP模式的成败也在于细节,而且目前民企在国内的生存环境并不优越,中小企业普遍缺乏资金,大企业宁可去海外并购也不愿在国内挑战国企和垄断领域。

   PPP模式要顺利推行不仅需要具体制度的设计,更需要给民企创造一个更加市场化的生存环境。因此,要真正对社会资本开放市场,实质上需要对市场体系进行改革,对国企垄断和政府干预进行改革,约束政府权力,避免行政力量对微观经济的干扰。如果不推动体制改革,市场将难以真正放开,民间资本难以得到公平机会,中国也难培养出上档次的跨国民企。

   此外,还需要有一系列的配套政策。此次国务院常务会议提出要继续简政放权,营造公平竞争环境,规范市场秩序。这是保持经济合理运行、激发市场动力的重要进步。可以相信,只要社会资本的权益能够得到保障,投资项目也足够吸引人,“稳增长”就不会再成为难题,这也是中央“稳增长”与“调结构”两大宏观经济政策主线的交汇所在。

   作者是中国经济时报社评理论部编辑、评论员

  

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