刘山鹰:从认可到放弃:政协宪政方案失败原因探析

——基于1946年的历史
选择字号:   本文共阅读 6715 次 更新时间:2005-07-07 01:22:21

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刘山鹰 (进入专栏)  

  

  摘要:1946年,参与政协会议的各方,包括国民党、共产党、民主同盟等,为中国设计了一套旨在建立两院国会制、责任内阁制和地方自治制的宪政方案。方案得到了各方的认同,但最后却失败了。各方对于政协决议一些具体问题的争执以及对于这些争执的误读,在实施政协决议时的次序错误,当国共双方出现重大分歧时中间性力量的分裂。这些因素综合起来导致了宪政方案的失败。国共在东北问题上的分歧与战争也是重要原因,但不在本文的分析之列。

  关键词:政协决议;宪政;1946年;失败原因

  

  一、中共对政协会议的评价和整军协定的签署

  

  抗战胜利以及国共两党军队实现停战后的1946年,国民党、共产党、民主同盟、青年党和无党派社会贤达参加的政协会议通过的宪草修正案,为中国设计了一个两院国会制、责任内阁制和地方自治制的宪政方案。由张君劢设计的这个方案在政协会议各方的让步和努力下,历史性地获得了通过。

  政协会议的决议,虽然中国共产党作出了让步,但从整体上讲,中共实现了自己想要实现的大部分目的。正如梁漱溟记述的:“张君劢这种设计,在野各方面莫不欣然色喜,一致赞成;尤其是周恩来简直是佩服之至,如获至宝。”

  中国共产党在民主政治上曾有两个目标,一是在宪政实施之前的过渡时期,能够打破国民党的一党专政,改组国民党的一党政府成为各党派组成的民主的联合政府,这个主张由中国共产党在1944年提出,但遭到国民党拒绝。现在政协会议通过的政府改组方案,完全实现了中国共产党的党派联合政府主张。二是在过渡时期之后,希望建立一个美国式的民主宪政国家,毛泽东、周恩来都曾表达过这样的意愿,还恐怕这样的目标不可得。政协会议通过的宪草修改原则表明,中国不仅可以建立一个民主宪政国家,而且在中央政制上实行英国式宪政,在地方政制上实行地方自治。

  可以说,中国共产党以前在与国民党进行的两党谈判,包括重庆谈判中所没有获得的要求,在政协会议的五方谈判中悉数实现,而且超过了最初的预期。

  1946年2月1日,中共中央发出由刘少奇主持起草、毛泽东修改审定的《关于目前形势与任务的指示》。指出:“由于这些决议的成立及其实施,国民党一党独裁制即将破坏,在全国范围内开始了国家民主化,这就将巩固国内和平,使我党及我党所创立之军队和解放区走向合法化,这是中国民主革命的一次伟大胜利。从此,中国即走上了和平民主建设的新阶段。虽然一定还要经过许多曲折的道路,但是这一新阶段是已经到来了。”

  还提出:“中国革命的主要斗争形式,目前已由武装斗争转到非武装的群众的议会斗争,国内问题由政治方式解决,党的全部工作必须适应这个新形势。”为此,中国共产党将停止对于军队的直接指导,准备整编军队,学习合法斗争、上层斗争和大城市的斗争。指示还特别指出:党内的主要危险是一部分同志狭隘的关门主义,不相信内战真能停止,和平真能实现,不相信蒋介石国民党在各方面的逼迫之下,也能实行民主改革,不相信和平民主新阶段已经到来,因而不愿用心学习非武装的群众的议会斗争形式。因此应注意克服一部分同志中狭隘的“左”倾关门主义。

  同一天,刘少奇在延安作题为《时局问题的报告》,进一步指出:“所谓中国民主革命的基本胜利是通过一个宪法,而且根据这个宪法建立议会制度;中国民主革命的彻底胜利,那就是中国工业化和土地革命。”

  刘少奇的上述报告内容,不仅充分表明中国共产党对于未来建立一个民主宪政国家的信心,而且认识到这种信心赖以建立的基础。特别值得注意的是,把通过一部宪法和建立议会制度,作为中国民主革命取得基本胜利的标准,中国共产党对于建立一个民主宪政国家的信心和期待,可见一斑。

  鉴于此,中国革命斗争的形式也将发生改变。“从前我们很强调中国革命的形式是武装斗争,这在今后就不太适应了,要转变了。”中国革命的主要斗争形式,要由武装斗争转变到非武装的、群众的、议会斗争形式。因此,政协会议之后,中国共产党要“参加中央政府,参加国民政府委员会,参加行政院、立法院、监察院,省政府、县政府也可能参加,从此我们就成为政府党之一了,不是在野而是在朝了。”

  刘少奇在报告中鼓励大家要学会合法斗争和议会斗争,“将来全国出风头的,当代表的,就是做这些斗争的人,而不是拿枪杆子的人。”“现在参加政协会议的就很出风头,飞机接,飞机送,到处发表讲话,成为群众运动的领袖;军队里的同志还不是打手榴弹、练兵,他的重要性慢慢的就看不出来了。”

  刘少奇在报告中重申:“党的新任务是进行非武装的、和平的、合法的议会斗争,使全国民主化。要详细解释和平民主阶段已经到来了,和平真的来了,内战真的停止了”。

  由此可见,政协会议之后,中国共产党对于整个国际国内形势作了全新的估计和研判,认为中国从此走上了“和平民主新阶段”,全党的一切工作都要以此为转移。

  1946年2月1日,周恩来在会见蒋介石时,转达了毛泽东军党分立、长期合作的意见,并说毛泽东将参加联合政府。

  3月4日,张治中到延安时对毛泽东说:和平实现了,政府改组了,中共中央就应该搬到南京去,您也应该到南京去。毛泽东愉快地说:是的,我们将来当然要到南京去,不过听说南京热得很,我怕热,希望常住在淮安,开会就到南京。

  2月6日,毛泽东为中共中央起草致重庆中共代表团电,同意周恩来、董必武、吴玉章、秦邦宪和何思敬(时任延安大学法学院院长,重庆中共代表团法律顾问——笔者注)五人为宪草审议委员的中共方面人选,毛泽东、林伯渠、董必武、吴玉章、周恩来、刘少奇、范明枢(如范不能去则提彭真)、张闻天为国民政府委员的中共方面人选,以便将来指导中心移至外边。并指出:同意以周、林、董、王(若飞)分任行政院副院长、两部长及不管部。

  2月7日,中共中央发出通知,认为国民党内部在政协会议后发生分化,一派支持政协决议,另一派则反对,“我们的方针是争取蒋介石国民党继续向民主方面转变,以实现国家民主化,孤立国民党内部的反动派。我们现在应谨慎的与蒋介石、孙科、王世杰、邵力子及政学系等人合作,进行民主化工作,而反对西西(即国民党内的CC系——笔者注)复兴两系中的坚决反民主分子”。

  中国共产党为了在此一时期力争实现建立一个民主宪政国家的目标,把蒋介石等人当成了自己的盟友,这是从来未有的。

  2月9日,毛泽东在与美联社记者谈话时表示:政治协商会议成绩圆满,令人兴奋。但来日大难,仍当努力,深信各种障碍都可加以扫除……时至今日,我们必须以全部信仰寄托于人民,人民的力量是不可抵御的,一部美国史,即其证明。共产党对于政治的及经济的民主,将无保留出而参加。

  政协会议并没有对军事问题进行详细讨论,而只是确定了有关军事问题的基本原则,具体问题则是在马歇尔的直接参与下,会后由国共美三方谈判解决。2月25日,张治中、周恩来及马歇尔代表三方在《关于军队整编及统编中共部队为国军之基本方案》上签了字,这被称之为“整军协定”。

  长期以来,军队问题是国共谈判中最为关键、双方最为关心、最难达成协议的问题,在马歇尔调停下达成的整军协定,毫无疑问是中国政治民主化进程的又一个重大收获和进展。

  

  二、中共转向:对宪草修改争执以及国民党六届二中全会的误读

  

  政协会议闭幕后,根据政协通过的《宪法草案案》中有关组织宪草审议委员会的规定,1946年2月上旬成立了宪草审议委员会。该审议会包括了参加政协会议的五方代表,主要任务是起草宪法。

  会议开始,国民党方面就提出了修改宪草原则的要求,特别是有关国大、立法与行政关系、地方自治问题作出修改,其中心意思是恢复国民大会;反对内阁制,主张总统制;不同意省长民选,省自订省宪。

  民盟代表张君劢等人竭力维护十二条宪草修改原则,认为宪草修改原则与政协会全部决议案有连带关系,是政治协商的一大成就,不容变更。

  周恩来也反对国民党的三点修改要求,认为宪草修改原则与政协会全部决议案有关,不能单独解决,并要求国民党方面明白表示,是否有遵守国大及宪草决议的责任。

  经过商讨,中共和民盟同意作出三点让步:第一,国民大会从无形还回到有形,其组织与权力再行商定;第二,同意取消立法院对行政院的不信任投票权和行政院对立法院的解散权。但行政仍须对立法院负责,至于行政院对立法院如何负责和立法院对行政院如何监督,具体办法再行商定;第三,省宪可以改为省自治法,具体内容再行研究。

  这三点让步,从原则上讲,没有改变国会制、责任内阁制和省自治制度。

  当延安得知三点协议之后,当即表示反对对政协通过的十二条宪草修改原则进行任何修改。3月16日,中共中央电示中共代表团,坚持“政协决议每一条每一句均必须实现,反对修改,特别是对宪草原则反对作任何修改。”3月18日,中共中央致电中共代表团:“十五日所决定的修正宪草原则三点,我们仍深感不妥,因为这动摇了议会制、内阁制及省之自治地位”。因此“必须迅速加以挽救。”

  中国共产党为什么对这三点协议的反应如此激烈呢?这跟中国共产党对国民党六届二中全会的研判有关。

  国民党六届二中全会闭幕的当天,毛泽东为中共中央起草致重庆代表团电,认为二中全会议决议很坏,应该展开批评攻势,针锋相对,寸土必争。中共中央还向各地主要负责人发出指示,指出:“最近时期一切事实证明,蒋介石反苏、反共、反民主的反动方针,一时还不会改变的,只有经过严重的斗争,使其知难而退,才能作某些较于利于民主的妥协之可能。”“我们反对分裂,反对内战,但我们不怕分裂,不怕内战,我们在精神上必须有这种准备,才能使我们在一切问题上立于主动地位。”

  把国共之间的分歧上升到要“分裂”和“内战”的高度,可见毛泽东和中国共产党对于国民党又出现了信任危机。国共之间因为政协会议及其通过的决议所确定起来的脆弱信任关系,正在受到严重威胁。

  3月21日,周恩来飞延安向中央报告三点协议的情况,作出解释。会议当时没有对此加以讨论,只是毛泽东一个人说:“他们(指国民党)要制定他们所要的宪法,十个、八个,由他们自己制定去吧!必须制定共同遵守的宪法,我才接受。我只接受第十一个宪法!”

  毛泽东虽然没有批评周恩来,但是其不满之意溢于言表。这表明,就象国民党内部对政协决议出现重大分歧一样,中国共产党内部也出现了不同意见。

  由于中国共产党和民盟坚决反对国民党六届二中全会通过的对政协宪草修改原则的五点决定,否则将不参加政府,国民党代表不得不向在野各方表示:第一,除了本已达成的三点协议外,国民党不谋求其他修改;第二,党外人士参加政府名单,不提交国民党中常会通过;第三,宪法修正案通过后,立法院将来向国民大会提出的只有一个定本。这样,15日达成的协议再次获得确认。就中国共产党而言,还是接受了周恩来的意见。

  

  三、改组政府的波澜及次序错误

  

  按照政协会议通过的决议程序,本来应该是首先改组政府,议定宪法草案,再由改组后的联合政府召开国大,通过宪法。

  改组政府成为联合政府是实现其他四项决议的先决条件。和平建国纲领要由联合政府来实施;国民大会的召集要由联合政府来执行;军事问题的统编整编等,都要在联合政府的领导和监督下进行。

  不过,国、共、民盟等各方当时没有坚持先改组政府,这样,就在政府没有改组的情况下,先进行整军和宪草问题的协商。

  孰知,到政府改组时,引起了激烈的争论。争论主要集中在各党派参加国府委员会的名额问题上。根据政协决议,国府和各委员中国民党占20人,(点击此处阅读下一页)

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