陈卫东 王国征:论民事行政诉讼检察监督法律关系

选择字号:   本文共阅读 636 次 更新时间:2014-04-18 21:43

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陈卫东   王国征  


民事行政诉讼检察监督法律关系,是一个涉及民事诉讼和行政诉讼检察监督的理论和实践的重要问题。目前,在我国检察理论和实践中,对民事行政诉讼检察监督法律关系存在着不同的认识。从公开发表的书刊看,人们极少甚至可以说还没有使用民事行政诉讼检察监督法律关系这一概念。为完善我国检察理论,为检察实践服务,本文试对民事行政诉讼检察监督法律关系的概念、特征、主体、客体和内容提出一些粗浅的看法。

 

一、民事行政诉讼检察监督法律关系的概念和特征

我们认为,民事行政诉讼检察监督法律关系是存在的。从字面上可以看出,它事实上包括两个概念:民事诉讼检察监督法律关系和行政诉讼检察监督法律关系。由于这两个概念的内容基本相同,同时也为了论述上的方便,我们便合称之为民事行政诉讼检察监督法律关系。

所谓民事行政诉讼检察监督法律关系,是指经民事行政诉讼检察监督法律规范调整所形成的检察机关与法院、诉讼参与人之间的权利义务关系。检察机关在对民事诉讼和行政诉讼进行法律监督的过程中,必然同法院、诉讼参与人之间发生各种关系。这种关系经由《宪法》、《人民检察院组织法》,《民事诉讼法》和《行政诉讼法》等所规定的民事行政诉讼检察监督法律规范所调整,便形成了民事行政诉讼检察监督法律关系。其特征如下:

1.民事行政诉讼检察监督法律关系是以其特定主体——检察机关为主导的法律关系。

这体现在:各种民事行政诉讼检察监督法律关系都表现为检察机关同人民法院诉讼参与人之间的法律关系,尽管法院、诉讼参与人都在同一诉讼中实施行为和进行活动,但它们彼此之间并不发生民事行政诉讼检察监督法律关系:法院、诉讼参与人只能同检察机关之间形成这种法律关系。因此,民事行政诉讼检察监督法律关系如同一个扇面,它由检察机关与法院诉讼参与人分别发生的多个具体的民事行政诉讼检察监督法律关系组合而成。

2.民事行政检察监督法律关系是既分立又统一的多重性法律关系。

在民事诉讼和行政诉讼过程中,检察机关对法院的审判活动进行法律监督,在检察机关和人民法院之间形成了民事行政诉讼检察监督法律关系。同时,检察机关对诉讼参与人的诉讼行为进行监督,在检察机关与诉讼参与人之间形成了民事行政诉讼检察监督法律关系。不仅检察机关和法院之间民事行政诉讼检察监督法律关系与检察机关与诉讼参与人之间的民事行政诉讼检察监督法律关系是相互独立,互不依附的,而且检察机关与不同的诉讼参与人之间的民事行政诉讼检察监督法律关系也是不尽相同,相互独立的。因此,民事行政诉讼检察监督法律关系是一种分立的法律关系。但是,民事行政诉讼检察监督法律关系又是一种统一的法律关系。无论是检察机关与法院之间的民事行政诉讼检察监督法律关系,还是检察机关与不同的诉讼参与人之间的民事行政诉讼检察监督法律关系,都统一于检察机关对民事诉讼和行政诉讼进行法律监督的过程。

3.民事行政诉讼检察监督法律关系和民事行政诉讼法律关系既有联系,又有区别。

民事行政诉讼法律关系是指由民事诉讼法和行政诉讼法所调整的在法院和一切诉讼参与人之间形成的以诉讼权利、诉讼义务为内容的具体的法律关系。可见,民事行政诉讼检察监督法律关系与民事行政诉讼法律关系都是受民事诉讼法和行政诉讼法调整的在民事诉讼行政诉讼过程中形成的法律关系。就检察机关与法院在民事诉讼行政诉讼过程中的法律关系来讲,它既是民事行政诉讼检察监督法律关系,又是民事行政诉讼法律关系。检察机关作为国家的法律监督机关,对人民法院的民事审判活动和行政审判活动进行法律监督,从而在检察机关和人民法院之间形成了民事行政诉讼检察监督法律关系。同时,检察机关对民事诉讼行政诉讼的法律监督又是通过一定的方式以诉讼参与人的身份实现的,从而在检察机关与法院之间又形成了民事行政诉讼法律关系。

但是,民事行政诉讼检察监督法律关系毕竟不同于民事行政诉讼法律关系。民事行政诉讼法律关系仅仅是法院和一切诉讼参与人之间的法律关系,诉讼参与人之间并不会形成民事行政诉讼法律关系。检察机关是国家的法律监督机关,它不仅要以诉讼参与人的身份对法院的审判活动进行法律监督,和法院之间形成既是民事行政诉讼检察监督法律关系又是民事行政诉讼法律关系的法律关系,而且还要对其他诉讼参与人的诉讼行为进行法律监督,从而形成一种法律关系。检察机关和其他诉讼参与人之间的这种法律关系,和其同法院之间的法律关系不同,它只是民事行政诉讼检察监督法律关系,而不是民事行政诉讼法律关系。法律关系一样,有它的主体、客体和内容。

 

二、民事行政诉讼检察监督法律关系的主体

民事行政诉讼检察监督法律关系的主体是指民事行政诉讼检察监督法律关系中享有权利和承担义务的主体。它包括:检察机关、人民法院,诉讼参与人。

1.检察机关

在民事行政诉讼检察监督法律关系中,检察机关是起主导作用的主体。《中华人民共和国宪法》第129条:“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”的规定及《人民检察院组织法》第4条关于人民检察院任务的规定,都赋予了人民检察院对民事诉讼行政诉讼法律监督的职权。《民事诉讼法》第14条规定:“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”。《行政诉讼法》第10条规定:“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”。以上规定进一步明确了人民检察院对民事诉讼和行政诉讼法律监督的职权。正是由于人民检察院对民事诉讼和行政诉讼进行法律监督,才产生了民事行政诉讼检察监督法律关系,人民检察院自然成为该法律关系的主体。

2.人民法院

人民法院是我国的审判机关。《民事诉讼法》第6条规定:“民事案件的审判权由人民法院行使”,《行政诉讼法》第3条规定:“人民法院依法对行政案件独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。因此,人民法院对民事案件、行政案件行使审判权。但是,人民法院对民事案件,行政案件行使审判权并不是毫无约束的。人民法院必须依照民事实体法、行政实体法和民事诉讼法、行政诉讼法的规定来行使审判权,进行审判活动,以保证实体法和程序法得以实施。作为国家专门法律监督机关的人民检察院为了保障实体法和程序法的实施,对人民法院的审判活动进行法律监督。这样,就在人民检察院和人民法院之间形成民事行政诉讼检察监督法律关系。因此,人民法院是民事行政诉讼检察监督法律关系的主体。

3.诉讼参与人

诉讼参与人可以从两种意义上来理解。广义上的诉讼参与人指除人民法院以外所有参加诉讼的人,既包括诉讼参加人,也包括证人、鉴定人和翻译人员。诉讼参加人是指当事人以及与当事诉讼地位相似的人,包括当事人、共同诉讼人、第三人,诉讼代理人和民事诉讼中的诉讼代表人。狭义上的诉讼参与人,仅指证人、鉴定人和翻译人员。诉讼参与人在诉讼过程中享有一定的权利,承担一定的义务,他们的诉讼行为必须符合法律的规定。为了保障有关法律规定得以执行,人民检察院对诉讼参与人的诉讼行为进行法律监督,从而在人民检察院与诉讼参与人之间也形成了民事行政诉讼检察监督法律关系,诉讼参与人成为法律关系的主体。

 

三、民事行政诉讼检察监督法律关系的客体

民事行政诉讼检察监督法律关系的客体,就是民事行政诉讼检察监督法律关系主体权利义务所指向的对象,即民事诉讼和行政诉讼本身,它和主体的权利义务紧密相联。由于各个主体之间的地位和权利义务不同,因此,具体到各主体之间的客体也各自相异。人民检察院和人民法院之间的客体包括法院的审理行为、审判人员的行为、法院的裁判行为,调解行为和执行行为;人民检察院和诉讼参与人之间的客体主要是诉讼参与人的诉讼行为。

1.法院的审理行为

第一,人民法院是否依法受理案件。《民事诉讼法》第108条和《行政诉讼法》第41条分别规定了提起民事诉讼和行政诉讼应符合的条件。凡是符合起诉条件的当事人,都有权向法院提起民事诉讼或者行政诉讼,请求法院保护自己的合法权益,人民法院应当受理。根据《民事诉讼法》第112条和《行政诉讼法》、第42条的规定,人民法院接到起诉状,经审查,认为符合起诉条件的,应当在7日内立案,并通知当事人;认为不符合起诉条件的,应当在7日内裁定不予受理;原告对裁定不服的,可以提起上诉。民事诉讼法和行政诉讼法这些关于起诉受理的规定,人民法院必须遵守。对此,检察机关有权进行法律监督。

第二,人民法院是否依照法定程序审理案件。我国民事诉讼法和行政诉讼法对民事审理活动和行政审理活动规定了严格的诉讼程序,人民法院必须按照法定的诉讼程序来审理案件。人民法院如果违反法定的诉讼程序,就可能损害当事人的合法权益,影响人民法院裁判的公正性,合法性。人民检察院有权监督人民法院按照法定的诉讼程序审理案件;以保证民事诉讼法和行政诉讼法得以遵守。对于人民法院违反法定的程序,人民检察院有权采取一定的形式予以纠正。

第三,人民法院是否保障诉讼当事人平等地行使诉讼权利。《民事诉讼法》第8条和《行政诉讼法》第7条规定了当事人诉讼权利平等的原则。诉讼权利平等的原则,一方面意味着,在我国民事诉讼和行政诉讼中,当事人享有的权利是平等的,不允许任何一方享有诉讼上的特权;另一方面要求人民法院切实保障和便利诉讼当事人能够平等地行使诉讼权利。人民法院在审理民事案件和行政案件过程中,应当主动告知当事人享有哪些诉讼权利,一视同仁地给当事人提供充分行使诉讼权利的均等机会,不能限制或者剥夺当事人的诉讼权利,也不能只给一方当事人提供行使诉讼权利的便利条件而不给另一方当事人行使诉讼权利的机会,或者提供的机会有多有少。人民检察院有权对人民法院是否保障诉讼当事人平等地行使诉讼权利进行法律监督。

2.审判人员的行为

人民法院的审理行为是通过审判人员的行为来实现的。人民法院应当指派具有一定业务素质和廉洁奉公、作风正派的审判人员来审理民事案件和行政案件。为了保证诉讼的合法性,公正性,人民检察院有权对承办案件的审判人员的行为进行法律监督,对于不具备法官业务素质的承办案件的审判人员,人民检察院有权要求人民法院予以调换。对于审判人员在审理案件中贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为,人民检察院不仅可以作为提出抗诉的理由,而且还要追究责任人员的刑事责任。

3.法院的裁判行为

裁判行为是人民法院在民事诉讼和行政诉讼过程中,对实体争议问题和程序争议问题所作出的具有权威性的判定性行为。它是人民法院审判行为中最重要的行为。根据裁判行为所解决问题性质不同,可以把裁判行为分为判决行为、裁定行为,决定行为。

判决行为,是人民法院对民事案件、行政案件在查明案件事实基础上,依法对民事案件,行政案件的实体问题所做出的具有权威性的判定性行为。人民法院作出判决的行为,是在证据充分、案件事实清楚、责任分明的基础上,依照法定的程序,正确适用法律的过程。判决行为是民事行政诉讼检察监督法律关系的重要客体。人民检察院要对人民法院的判决行为进行全面的法律监督,包括作出判决行为的证据是否真实,充分,适用法律是否正确,作出判决行为是否符合法定程序,制作的判决书是否符合法定格式。根据我国民事诉讼法和行政诉讼法的规定,人民检察院在以下三种情况下有权对生效判决按照审判监督程序提起抗诉:一是判决认定事实的主要证据不足;二是判决适用法律确有错误;三是作出判决违反法定程序。至于人民检察院如何对人民法院未生效的判决进行法律监督,民事诉讼法和行政诉讼法都没有规定,应该说,我国民事诉讼法和行政诉讼法关于人民检察院对人民法院判决行为的法律监督的规定,没有体现出人民检察院对判决行为法律监督的全部内容。

裁定行为,是人民法院在审理民事案件,行政案件过程中,对有关程序问题所作的判定行为。裁定行为表现为人民法院的裁定书。裁定行为的目的是为了保证诉讼程序的顺利进行,但是,错误的裁定行为,不仅会侵害当事人的诉讼权利,有时直接影响当事人的实体权利。因此,人民检察院还必须对人民法院的裁定行为进行法律监督,使裁定行为成为民事行政诉讼检察监督法律关系的客体。我国民事诉讼法和行政诉讼法关于人民检察院对于裁定行为法律监督的规定,与前述判决行为的规定相同。

决定行为,是指人民法院为了保证民事诉讼、行政诉讼的顺利进行,对诉讼中遇到的特殊事项所作的判定行为。人民法院必须按照民事诉讼法和行政诉讼法的有关规定作出决定行为。对于人民法院的决定行为是否符合民事诉讼法和行政诉讼法的有关规定,人民检察院应当进行法律监督,以防止人民法院毫无约束地作出决定行为。尤其是对于有关强制措施的决定,直接影响着有关人员的人身自由和财产权益;有关回避的决定,直接影响着申请人对法院裁判公正性的信任程度,人民检察院应作为检察监督的重点。需要指出的是,目前我国民事诉讼法和行政诉讼法关于人民检察院对决定行为的法律监督的规定,是极不明确的。

4.调解行为

一般说来,人民法院审理行政案件,不适用调解。因此,调解行为只存于民事诉讼中。民事诉讼中的调解行为,是指在人民法院审判组织的主持下,通过说服教育,双方当事人自愿平等协商,互谅互让,达成协议,经人民法院认可后,终结诉讼程序的活动。根据我国民事诉讼法的规定,人民法院进行调解行为,一定要在查明事实、分清责任的基础上,贯彻自愿、平等、合法的原则。为了保证民事诉讼法关于调解的规定得到遵守,人民检察院应当对人民法院的调解行为进行法律监督。

5.执行行为

执行行为,是人民法院的执行组织依照法律规定的程序,对已经发生法律效力的法律文书,在负有义务的一方当事人拒不履行义务时,运用国家强制力量,依法采取执行措施,强制其履行义务,以保证实现生效的法律文书内容的行为。人民法院为执行行为,必须遵守依法执行的原则:执行行为必须有生效的法律:史书为依据;执行行为的内容必须符合民事法律规范或行政法律规范;全部执行行为必须遵照民事诉讼法或行政诉讼法有关执行程序的规定。人民检察院应当对人民法院的执行行为进行法律监督,促使人民法院的执行行为符合法律规定。

6.诉讼行为

依照我国民事诉讼法第14条和行政诉讼法第10条的规定,人民检察院有权对民诉审判活动和行政诉讼活动实行法律监督,对此也可以理解为人民检察院有权对诉讼参与人的诉讼行为进行法律监督,诉讼行为是诉讼参与人依照民事诉讼法和行政诉讼法的规定在民事诉讼和行政诉讼中所实施的行为。在民事诉讼和行政诉讼中,审判行为和诉讼行为是彼此联系、互相交织在一起的,把二者割裂开来。只监督人民法院的审判行为,不过问诉讼参与人的诉讼行为,也就不能对人民法院的审判行为实行有效的法律监督。因此,诉讼行为应当成为民事行政诉讼检察监督法律关系的客体。民事诉讼法和行政诉讼法对各诉讼参与人所能够、所必须实施的诉讼行为以及各种诉讼行为的实施场所、方式、时间、期限都作了明确的规定。各诉讼参与人必须按照这些规定来实施诉讼行为,同时也只有依照这些规定实施才能产生既定的效果。人民检察院有权对这些法律规定的执行进行法律监督。

 

四、民事行政诉讼检察监督法律关系的内容

民事行政诉讼检察监督法律关系的内容,是指由民事行政诉讼检察监督法律规范所确定的,主体之间的权利和义务。任何民事行政诉讼检察监督法律关系主体,都是既享有权利,也承担义务的。

1.检察机关的权利

第一,起诉权。起诉权是指检察机关为对民事诉讼和行政诉讼进行法律监督,对法律规定可以由检察机关提起诉讼的民事案件和行政案件,依法向人民法院提起诉讼的权利。人民检察院提起民事、行政诉讼,是人民检察院对违法的当事人的一种法律监督手段,其目的是要求人民法院运用审判程序,解决民事,行政纠纷。

第二,参诉权。参诉权是指人民检察院为监督民事行政诉讼活动,而进人人民法院正在审理的民事,行政案件的诉讼程序的权利。检察机关进入已开始的民事诉讼、行政诉讼程序,是检察机关对民事诉讼和行政诉讼实行法律监督的一种行之有效,效果良好的方式。与检察机关提起诉讼不同,检察机关直接参加的民事行政诉讼,都有明确的原告、被告,具体的诉讼请求和事实根据。检察机关参加到诉讼程序中去,通过法律监督活动,以保证人民法院查明事实,分清是非,正确适用法律,及时审理民事行政案件,确认民事权利义务关系,确认行政行为是否合法,维护国家法制。

第三、调查取证权。人民检察院对民事诉讼和行政诉讼进行法律监督,必须遵守以事实为根据、以法律为准绳的原则。因而,人民检察院只有在查明案件真实情况的基础上,才能对民事诉讼和行政诉讼进行有效的法律监督。而诉讼证据则是作为法律监督机关的人民检察院完成对全部案件事实的认识过程的基本依据。因此,应当赋予人民检察院对于民事案件、行政案件的调查取证权。人民检察院有权向有关单位和个人调查取证,有关单位和个人有义务协助调查,提供了解和掌握的材料。对于遇到的专门性技术问题,人民检察院可以指派或聘请法定鉴定部门或指定鉴定部门进行鉴定,并由鉴定人出具鉴定结论。视具体案件的需要,人民检察院有权对现场物品进行勘验。人民检察院的调查取证权,还包括从人民法院取得必要法律文书及调阅有关案卷的权利。人民法院应向人民检察院提供必要的诉讼文书和法律文书。

第四,变更或撤回起诉权。人民检察院对于由自己提起诉讼的民事案件和行政案件,在人民法院开庭审判前,有权变更或撤回起诉。

第五,询问权、发言权。即出庭的检察员经审判长许可,可以向当事人、证人等发问;有权对庭审过程中出现的违法行为提出纠正意见;有权在法庭辩论终结后,依照法律发表监督意见,向法庭提出解决问题的建设性建议;对由人民检察院起诉的案件,人民检察院有权参加法庭辩论。

第六,申请回避权。人民检察院对于自己提起或者参与的民事案件、行政案件,在诉讼过程中,有权申请有关人员回避。

第七,抗诉权。抗诉权是指检察机关对人民法院作出的民事,行政案件的判决和裁定,认为确有错误或者不服而提出抗诉的权利。抗诉权以行使的程序不同可分为审判监督程序上的抗诉权和上诉程序上的抗诉权。审判监督程序上的抗诉权,是检察机关对人民法院已经发生法律效力的民事、行政案件的判决、裁定,发现有法定事实和理由的,按照审判监督程序提出抗诉的权利。上诉程序上的抗诉权是指地方各级人民检察院认为本级人民法院第一审的判决,裁定确有错误,在法定的上诉期限内向上一级人民法院提出抗诉的权利。两种抗诉权,应用最普遍也最有实际意义的是上诉程序上的抗诉权。因此,民事诉讼法和行政诉讼法只规定了审判监督程序上的抗诉权,这是不全面的。实质上,这限制了地方各级人民检察院对同级人民法院的法律监督,与宪法赋予检察机关的国家法律监督机关的职责不相适应。从法律监督的实际效果看,上诉程序上的抗诉权要比审判监督程序抗诉权更重要,因为地方各级人民检察院对同级人民法院审理的民事案件、行政案件,情况最清楚,也便于参加全部诉讼活动,便于调查取证。所以,当人民法院作出一审裁判后,在未发生法律效力前,就能及时提出抗诉,有效地防止错案,从而保证案件质量。这不但比审判监督程序抗诉减少了许多诉讼过程的周折和繁复,而且还理顺了检察机关上下级之间对民事诉讼,行政诉讼实行法律监督的具体工作关系。

2.人民法院的权利

人民法院独立行使审判权是我国宪法所确认的一项原则,当然也适用民事诉讼和行政诉讼。虽然我国法律也赋予了人民检察院对民事诉讼、行政诉讼进行法律监督的权利,但是,人民检察院的检察权不能取代人民法院的审判权,人民检察院的行为只能是国家法律监督行为,而不是审判行为。因此,在人民检察院和人民法院之间民事行政诉讼检察监督法律关系中,人民法院享有以下几项主要权利:

第一,审查起诉权。人民法院对于由当事人或者人民检察院提起的民事案件、行政案件,有权予以审查。对于由当事人提起诉讼的案件,如果人民法院经审查认为不符合起诉条件的,有权裁定不予受理,不因人民检察院的法律监督而受理不符合起诉条件的起诉。对于由人民检察院提起的诉讼,如果人民法院经审查认为不符合起诉条件的,可以退回人民检察院加以补充,或者要求人民检察院撤回起诉。

第二,法庭指挥权。人民法院对出席法庭的诉讼参与人包括检察人员的活动,有指挥权。出席法庭的检察人员只是处于法律监督的地位,必须遵守法庭纪律。检察人员的询问,发言,都必须征得审判长的许可,以保证民事诉讼、行政诉讼的顺利进行。

第三,裁判权。对于一切有关案件的实体问题和程序问题,人民法院有权作出裁判。对于人民检察院的建议,人民法院不负有必须采纳的法律义务。出席法庭的检察人员虽然可以列席合议庭评议,但不享有表决权。

第四,强制执行权。人民法院有权依法独立行使强制执行权,采取强制执行措施。

3.诉讼参与人的权利

第一,处分权。《民事诉讼法》第13条规定:“当事人有权在法律规定的范围内处分自己的民事权利和诉讼权利”。民事诉讼中,当事人依法享有的民事权利和诉讼权利,是否行使以及如何行使,由当事人自己自由支配。尽管人民检察院对当事人的处分行为有进行法律监督的权利,但是,如果当事人在法律规定的范围内处分自己的民事权和诉讼权利,并且不因此而损害国家的、社会的、集体的利益和他人的民事权益,人民检察院就无权对这种处分进行干预。

第二,请求人民检察院代替起诉的权利。《民事诉讼法》第112条和《行政行政诉讼法》第42条规定,人民法院收到起诉状,经审查,应当在7日内立案受理或者作出裁定不予受理。原告对裁定不服的,可以提起上诉。实践中,一些人民法院由于种种原因,在法定期间内,既不决定受理,也不作出不予受理的裁定。这种现象经常发生。在这种情况,起诉人唯一的救济手段是请求国家的专门法律监督机关人民检察院代替自己提起诉讼。人民检察院应当亲自提起诉讼,并追究有关人员的法律责任。

第三,请求检察机关参加诉讼的权利。民事诉讼和行政诉讼中的诉讼参与人、尤其是当事人如果对人民法院的审判人员不信任,而回避申请叉没被接受,在这种情况下,可以请求人民检察院参加诉讼。人民检察院可视具体情况决定是否参加。

第四,申诉权。民事诉讼和行政诉讼中的当事人、法定代理人对已经发生法律效力的判决、裁定,认为确有错误,有权向原审法院的同级人民检察院或上级人民检察院提出申诉,要求人民检察院行使抗诉权。

需要指出的是,上述各民事行政诉讼检察监督法律关系主权所享有的权利,仅仅是理论上的探讨,其中有些是我国现行法律明确规定的,有些是我国法律规定不明确需要完善的,有些是我国法律没有规定需要补充的。

 

出处:《政法论坛》1993年第4期


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