李佐军:新型城镇化需重“软规划”

——专访国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军
选择字号:   本文共阅读 166 次 更新时间:2014-04-18 20:02:44

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李佐军 (进入专栏)  

    

   软规划是指概念规划、战略规划、定位规划、产业规划和体制改革规划等。

   硬规划是指土地利用规划、城市建设规划等,一般由具备相应规划资质的单位进行设计,政府愿意给的钱较多。

   新发布的《国家新型城镇化规划(2014~2020年)》(以下简称《规划》),是今后一个时期指导全国城镇化健康发展的宏观性、战略性、基础性规划。

   在新一阶段的城镇化进程中,尤其要避免过去城镇化暴露出来的问题,比如城市发展模式粗放,空间分布和规模结构不合理,“城市病”问题日益突出,生态环境和历史文化遗产保护不力等问题。

   “这些问题既与体制相关,也与目前规划制定本身的模式有关。”国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军认为,体制上的问题要通过目前正在大力推进的改革来解决,而在现有体制下,改变规划目前“重硬规划、轻软规划”的现状,则是避免过去城镇化模式的重要途径。

    

   规划必须有“规则”

   记者:新出台的《规划》在实施过程中的严肃性如何保障?是否会和之前的规划一样“墙上挂挂”?

   李佐军:对于所有的政府规划来说,都应该具有严肃性;在具体实施过程中,应该按照规划既定的框架执行,而不能成为“墙上挂挂”的摆设。但在现实中,我们看到很多规划确实没有得到有效执行。针对这次出台的《规划》,我个人认为还是和之前的类似规划有所区别。

   首先,因为推进新型城镇化是当前十分重要、也十分紧迫的工作,党中央、国务院非常重视;其次,《规划》前后经过多年的酝酿,反复修改,融合了多方意见;再次,《规划》出台前后均受到上上下下各方面的高度关注。

   在此种情况下,与其他规划相比,《规划》的严肃性应更好一些。尽管如此,也不排除一些地方仍然有“墙上挂挂”的可能性。因此,应该采取有力措施予以避免,主要有两个方面的手段。

   一方面,对于《规划》中的核心内容,要以法律的形式将其固化,确保不越“红线”;另一方面,《规划》在执行过程中,一定要增加社会参与度。《规划》的执行不应该仅仅由各级“领导”指导进行,而应该设置相关程序,让社会相关阶层广泛参与。通过法律程序和社会参与并行,可以有效保障《规划》在执行中的严肃性。

   记者:长期以来,我国一直存在着城市、土地、环境保护和国民经济发展规划等多个规划之间不协调的问题;而在具体执行中,各规划互相矛盾的现象屡见不鲜。这一问题应该如何解决?

   李佐军:“规划”是一个复杂体系。某个具体城市和地区,都会有经济社会发展规划、城市发展总体规划、土地利用规划等“三规”。这3个规划由发改、住建和国土3个不同的主管部门负责制定和实施。按规划制定原则来说,应该是“三规合一”,统一思路、统一程序,形成相互配套、互相衔接的体系,但因为各种原因往往没有很好地衔接起来。

   除了“三规”之外,还有环境保护规划、产业发展规划以及现在的城镇化规划等某个领域的专项规划。像城镇化规划,之前只是在总体规划里涉及到,较为简约地确定到某个时间节点达到某个人口和城市建设规模等。但现在独立出来,是为了凸显“新型城镇化”的重要性。这些专项规划,各自侧重点不同,与“三规”之间也存在如何协调、统一的问题。

   实现各规划之间的协调统一,需要从两个层面去努力。

   首先,是体制上要协调。在体制上,各种不同规划的主管部门要协调好规划的制定和实施,否则,不同部门只站在本部门角度制定和实施相应规划,会导致规划出现不协调问题。

   其次,制定规划的单位要协调。在现有体制下,地方政府一般委托不同的设计机构和专家团队做不同的规划。各规划承担机构和参与方应该加强交流互动,做好不同规划之间的衔接,避免规划成为“几张皮”。

   但最重要的,还是要从立法、标准等方面做好协调。规划必须有规则,才能实现不同规划之间的协调和有机统一。

    

   “经济效益”不能作为指挥棒

   记者:城镇化过程中,如何避免“千城一面”?如何避免破坏农村区域原有历史人文景观?

   李佐军:“千城一面”确实是过去的城镇化过程中非常严重的普遍问题。不难发现,国外的城市都比较有特色。只有有特色,才有区域竞争力,否则城镇之间就会出现重复建设、恶性竞争和资源浪费。

   这个问题要下大力气解决,最重要的还是要从改革入手。“千城一面”的背后是体制问题,包括政府职能、财税制度、土地制度等。在目前的一整套制度下,GDP、财政收入等是地方政府考虑问题的主要着眼点,快速进行大规模的房地产开发能较快实现这一目标。而要想突出城镇特色,一般要增加投入、放慢步伐。因此,要避免“千城一面”,就要从制度上进行改革。

   另外,要突出城市或城镇特色,还要从规划着手,明确城市定位和品牌特色。

   城市定位关键要突出地方特色,与其他城市错位发展。定位还要严肃,一经确定,就不能随便更改。

   同时,还要解决当前城市规划本身“重视硬规划、忽视软规划”的问题。硬规划指的是土地利用规划、城市建设规划等,一般由具备相应规划资质的单位进行设计,政府愿意给的钱较多。过去的情况往往是,这类规划设计基本上是一个模式,“一个老师带一群学生”,将相似的规划设计从一个城市搬到另一个城市,大同小异。软规划是指概念规划、战略规划、定位规划、产业规划和体制改革规划等,这些看似不像硬规划能出那么多漂亮的图纸,但往往更难做,更需要多学科的专家共同研究制定,但往往政府给的规划费用反而少。软规划是一个城市的顶层设计,是城市的灵魂,城市的特色和竞争力都隐藏其中,应引导硬规划的设计。可是,很多地方恰恰不重视软规划,变成了硬规划引导软规划,本末倒置。

   这也是导致城镇化过程中区域历史人文景观被破坏的原因之一。有的地方为了追求发展速度和规模,不惜把原来很好的生态文化破坏掉,建成千篇一律的“火柴盒”。若按照特色定位规划,则有山的地方,城镇建设就应该依山而建,不能动不动就挖山头;有大树的地方,规划建设的时候就应该绕开,不能粗暴地毁坏。当然,这样做要增加一定的成本,建设速度也会慢些,但从长远来看,城镇化都不能只以经济效益为指挥棒,而要更综合地考虑文化效益、社会效益和环境效益等。

    

   避免生态环境破坏

   记者:生态环境保护在城镇化进程中容易被忽视,但却是实现高质量城镇化的必要保障。如何将环保有效融入城镇化建设过程中?

   李佐军:生态环境保护在城镇化过程中非常重要。一方面,过去的城镇化,是高碳的城镇化,资源、能源消耗大,环境破坏比较多,因此,环境保护必须成为新一轮城镇化高度重视的问题。另一方面,党的十八大已提出了“五位一体”的总体布局,党的十八届三中全会提出要建设生态文明制度体系,因此,在推进城镇化时,应把环境保护融入其中;在城镇化、新农村建设过程中,要节约资源,保护环境,建设好生态,尽可能实现绿色低碳的城镇化。

   具体实施过程中,仍然需要有一系列的法律、法规和标准来保障。

   记者:不过,制度建设需要一个过程,在制度逐步完善的过程中,城镇化如何避免重蹈之前的“生态环境破坏”覆辙?

   李佐军:制度建设中,长效、稳定的制度是法律法规,但在制度完善之前,要达成《规划》中新型城镇化建设的目标,仍然要部分地依靠行政手段。

   行政手段短期效果明显,立竿见影,在目前阶段不可或缺,但是也存在一些问题。比如,为了控制污染排放,有些地方采取“拉闸限电”等方式;为了推进生态文明建设,对部分企业直接“关停并转”等。这些手段影响了一些工业企业和居民的正常生产生活,“副作用”和后遗症较多,不可持续使用,应加快走上更多利用法治手段、市场手段来推进绿色城镇化的轨道。

    

   来源:中国环境报

  

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