冯兴元:混合所有制要大胆闯

选择字号:   本文共阅读 209 次 更新时间:2014-04-17 18:53:51

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冯兴元 (进入专栏)  

    

   从经济体制改革角度看,中共十八届三中全会《决定》存在两个关键用语:“市场在资源配置中起决定性作用”和“混合所有制经济”。

   若要对上述两个关键用词加以解读,可以从“克强经济学”谈起。有人说经济学只有一种,这是对的。但是,我们可以以比喻的方式,用“克强经济学”这个《经济学人》杂志用过的指称,来刻画新一届政府的经济政策特点。“克强经济学”总体上可以概括为六个关键词:不救援,去杠杆,不刺激,改革,开放和搞活。后三者就是邓小平路线。有人说,无锡尚德电力就得到了政府的救援。但那是无锡市政府通过无锡国联注入了高达1.5亿美元的巨额救援资金,不是中央政府的政策措施。

   “克强经济学”的特点非常明显,也总体上体现在三中全会《决定》里面。“克强经济学”与《决定》中“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革”完全合拍。不过,《决定》中也留有传统的提法。比如,《决定》仍然规定要保持公有制经济的主体地位,“发挥国有经济的主导作用,不断增强国有企业的活力、控制力和影响力”。这个提法不是新提法,在此前的中共十八大报告里面就曾提到。

   有人认为,这个提法与市场的决定性作用是相兼容的,其依据的是,国有企业或者国有资本也可以视为市场的一部分。但是,也有人担心,国有企业和国有资本的背后是政府和公权,把与政府和公权紧密相连的主体作为市场的一部分,会使得“市场的决定性地位”成为一纸空文。

   那么,《决定》有关国企的提法是不是意味着因循守旧,继续“国进民退”?可能不能一概而论。要回答这个问题,还需要先从《决定》中寻找依据。

    

   模糊体制

   《决定》规定要准确界定不同国有企业的功能。根据《决定》,国有资本要加大对公益性企业的投入,在提供公共服务方面作出更大贡献;国有资本继续控股经营的自然垄断行业;实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革;根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务,推进公共资源配置市场化。至少在字面形式上,《决定》规定的上述国有企业功能与市场经济国家相差不多。

   但是,问题的症结在于:一是如何界定公益性。公益性有大有小,政府离开市场经济越远,就会把公益性界定得越宽。房地产市场就是一个例子:城市政府借助公共利益之名义以总体上低补偿的方式从农民手里征收了大量农地,用于开发商的房地产开发。离开市场经济越远,公益的界定就越是宽泛。

   二是如何界定自然垄断行业。现代社会提供了巨大的制度、技术和组织储备,真正属于自然垄断的行业越来越少。比如,移动通信服务现在实际上是竞争性行业。

   三是国有资本是否应该控制自然垄断行业。答案是,即便是自然垄断行业,也不需要由国有企业来控制。通过设立上市的股份公司来进行管理,效果要更好。维持国有或者国有控股反而影响经济效率。

   很长时间以来,中央政府多次强调社会和市场能够做的,政府可以放手由其去做,自身不必干预。《决定》也提出,要最大限度减少中央政府对微观事务的管理,市场机制能有效调节的经济活动,一律取消审批,对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率;直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项,一律下放地方和基层管理。

   这实际上是在强调遵循辅助性原则,也是欧美市场经济国家社会生活中所奉行的最高原则之一。根据这项原则,市场和社会能够做的,政府不要去做,而是放手让市场和社会去做。政府只对市场和社会提供辅助性支持。而且,政府事权应该交由最低必要的行政级次去履行。上级政府只提供辅助性的支持。儒家提出不与民争利,也体现了这一点。中国改革35年来有一个模糊体制特点。模糊体制的特点是,文本规定是一回事,实际操作是另外一回事。

   比如,《决定》规定要进一步破除各种形式的行政垄断。这一条目前至关重要,但同时又强调不断增强国企控制力和影响力。后一提法关系到“做大做强”国企,在实践中容易与改革国企,尤其是打破行政垄断企业的强烈要求产生矛盾。

   这种规定是“双刃剑”,既可能促进、也可能阻碍一国的发展。

   《决定》提到,必须毫不动摇巩固和发展公有制经济,同时必须毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展。这就是模糊体制的典型提法。目前,我国推行国企改革或者提高民企地位,均仰仗于这一模糊体制。实施的效果如何关键在于领导层的眼界、判断力和执行力。当领导人更为开明的时候,体制的保护性和开放性就强化;不开明时,掠夺性和封闭性就会加大。

   纵观世界各国,经济发展可能恰恰在于一个经济体要有非常高的经济自由度,然后要维护稳定的经济运作空间。这两者至关重要。中国也一样。从这个角度来说,我们现在这个时候,还不完全满足这两个条件,但总体上还会向好的方向发展。国企改革可能在三中全会决定之后推进。此前,中石油体系已经扯开一道道裂缝。铁路也推行了尚不彻底的改革。

   做大做强国有经济的目标很崇高,似乎令人向往,但是,国有企业总体上倾向于低效率。根据天则所在2010年的国有企业报告,规模以上国有工业企业的绩效很差,这些企业的账目利润尽管很高,但是实际上少支付了很多土地和其他资源成本,甚至没有花钱就取得这些资源,再加上大量或明或暗的补贴和少支付的税收,这部分就远远高于账面利润。报告仔细测算的结论是,国有企业从2001年-2009年实际上是亏损的。

   模糊体制的存在如果导致国企的长期做大做强,它对中国全体国民造成的福利损失是巨大的。未来的选择是,要么维持模糊体制,要么走向去模糊化。现在,模糊体制受到很多挑战,基本上有两方面,有国外文章叫做“金发女孩挑战”(Goldilocks challenge)。金发女孩故事是欧洲的一个童话故事。“金发女孩挑战”就是说,按照时代潮流,中国要朝着市场化方向走,会面临很大的不稳定风险。但是,停滞不前或者走回头路也有风险。随着百姓享受越来越多的基本权利和福利,百姓对政府的要求也在不断提高,对参与治理的愿望也越来越大。这种挑战对决策者的决断力和智慧是一大考验。

    

   混合所有制

   十八届三中全会《决定》提出要积极发展混合所有制经济,要积极发展国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的经济。混合所有制经济的提法并不新鲜,早在中共十五大报告当中就已经提出。十六大报告则进一步提出发展混合所有制经济。《决定》此次提出的积极发展混合所有制经济,与此前不同,提出混合所有制经济的特点为国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合。可以说,《决定》之前的混合所有制经济是比较模糊的概念。与其对应的一个提法是“混合经济”。诺贝尔经济学奖得主斯蒂格利茨曾经在多个场合提到,所有国家的经济都是混合经济,他似乎一语道破一个“常识”:每个国家基本上都有国有经济、集体经济和私人经济,不论这些具体的经济形式具体叫什么名称,反正万变不离其宗。斯蒂格利茨通过强调“混合经济”的普适性,弱化了市场经济的重要性。

   但是,我们不应该混淆“混合经济”与市场经济两个概念。市场经济首先要求遵循保护个人基本权利的原则,其次要求遵循上述辅助性原则。根据洛克学说,个人基本权利包括个人的生命权、人身权与产权。市场经济的运作基于上述两大原则,符合社会生活的自然逻辑。“混合经济”的提法漠视市场经济的这些原则性特征,误导人们接受一种不讲原则的经济,也是纵容特权的经济。

   《决定》所提的混合所有制概念,是一个狭义概念,优于此前存在的广义的模糊概念。但是,如果不遵循上述保护个人基本权利的原则和辅助性原则,简单集中人力、物力、财力做大做强国有企业,这种促进混合所有制发展做法的结果,往往是纵容国有企业和国有控股的大量存在,减少了民营企业的生存空间,降低了整个经济体系的活力,最终容易导致中国长期陷入“中等收入陷阱”。如果实行国有控股,会总体上降低民资的利用效率。因此,需要解放思想,转换观念,使得国有资本至少退出国有控股状态,能够总体上提高民资和国有资本的资源配置效率。根据辅助性原则,民企能做的领域就不需要国企。而在实际操作中,混合所有制经济很容易方便国企坐拥资本和规模优势,在一些重要领域“跑马圈地”。

   虽然《决定》强调与坚定不移地发展国有经济那样坚定不移地发展民营经济,但是,在国家保障国企做大做强的前提下,民企处于不平等的地位。国有企业表面上需要做大做强、增值保值,但真的这样去做,其结果就是行政垄断化更为严重,民营企业的运作空间更为狭窄。

   《决定》提出,划转部分国有资本充实社会保障基金。完善国有资本经营预算制度,提高国有资本收益上缴公共财政比例,2020年提到30%。2012年,中央国有资本经营收入(央企上缴利润)为970.68亿元,支出(对央企投入和补贴)929.79亿元。央企累计实现利润总额为15045.4亿元,央企利润上缴率只有6.45%,净上缴率(扣除对央企的投入和补贴)为0.27%,这离开30%的目标很远,应该加快步伐。

   国企的利润都是国家的,无论上缴公共财政的部分,还是没有上缴的部分,都属于国家。国有企业往往做大成本,实际上已经侵占了利润。比如,行政垄断企业经管人员的工资和其他待遇往往很高。行政垄断企业往往占据产业链上游,采取高定价,下游的民营企业和消费者必须埋单。行政垄断企业所获的利润上缴30%,只是政府与这些企业分肥的表现。其他竞争性领域的国企利润与政府分享性质一样,也属于分肥制。国企改革的核心不应是改变国有企业上缴利润的比例,而是如何让国有企业退出竞争性行业,退出营利性行业。

   《决定》提到的国有资本投资项目允许非国有资本参股、提升上缴公共财政比例等,总体上都是国企改革的进步。但是,改革应当明确提出,不允许国企与民争利。迄今为止,国有企业仍然占据对于基础和重要行业的垄断地位,民企难以进入到这些领域,而且只能接受行政垄断企业的高定价。即便今后部分民资允许作为少数股东参股国有企业,改制后的国有控股企业不仅会仍然在这些领域强化垄断,而且会不断侵占民企原有占据的地盘。因为,其他民资仍然不能进入国有控股公司的垄断领域,国有控股公司仍然可以参股其他民营企业而进一步加以扩张。在石油行业和其他类似行业,政府虽然规定了民营企业在一些环节的准入,但是,实际操作的结果是,由于其他环节没有放开,没有参股国有控股公司的民企面对的将是国有控股企业的“弹簧门”或者“玻璃门”。遇到前者,民企进入之后还会被弹回。遇到后者,民企只能隔着玻璃观赏业内美景。只要国有控股企业主导的行业不是全面对民企开放,没有参股国有控股公司的民企就会仍然处在被国有控股企业挤压的状态。

   与去年出台《决定》相一致,目前垄断行业改革确实已经出现一种引入混合所有制经济的新势头。比如,中石化、中石油、中电投均在计划引入民资。中国石化在2014年2月公告,对油品销售业务板块实行重组,引入社会和民营资本参股,实现混合所有制经营。社会和民营资本持股比例将根据市场情况确定。董事会授权董事长可以在社会和民营资本持股比例不超过30%的情况下确定投资者、持股比例、参股条款和条件方案。

   最近,中石油共计划搭建六个合资合作的平台,积极推进混合所有制。这六大平台分别包括:未动用储量、非常规、油气、管道、炼化(地方和海外)和金融板块都在积极推进。中石油还允许上游勘探开发领域与社会资本合作,其中,中石油所占股份不少于51%。中电投的所有业务都向民资开放,其具体实施方案显示,将允许民资参股部分中电投旗下子公司和建设项目,民资参股比例将达三分之一,并强调民资可以参股和投资中电投旗下的所有业务,中电投不会在业务上给民资设立苛刻的限制。

   总体而言,行政垄断企业引入民资,由于目前仍然强调国有控股,与其说是国有企业的局部民营化,毋宁说是民资的国营化。这些行政垄断企业在这轮改制中很难向民企让渡一定的决策权。不过,其积极意义仍然是有的。改制后,这些企业的效率应该会有所提高,因为民资的引入在总体上会促进加强内部管理。不过,国有控股公司的效率仍然不会总体上高于民资控股的企业。这是因为,国有控股企业与国有全资企业一样,仍然面临着效率问题。也就是因为体制问题而显利润最大化、成本最小化动力不足的问题。虽然,此轮改革是以民资国营化为特征,但也要为今后进一步推进国有控股企业退出控股地位创造条件。

   上述分析说明,我们要用开放和发展的视角来看待模糊体制和混合所有制经济。在今后,改革的胆子还要大一点,步子也还要大一点,使得中国的经济改革成为一种开放试错的过程。这一过程,一方面要求政府知错即改,另一方面要求社会各界对于政府的成就也要做出公正的评价和赞许,鼓励决策层做出正确的选择。■

    

   作者为天则经济研究所副所长

  

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文章来源:中国改革

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