刘连泰 左迪:征收法上按公平市场价值补偿规则的白圭之玷

——以美国法为例
选择字号:   本文共阅读 345 次 更新时间:2014-04-13 20:22:41

进入专题: 公平补偿   市场环境   公共利益  

刘连泰   左迪  

  
摘要:  公平市场价值规则作为征收补偿通说标准,面临着排斥财产主观价值,未达到对被征收财产的最佳补偿状态,在公平市场环境缺失时不具有可操作性等质疑。按公平市场价值补偿本来就是一种不充分、不完美的补偿,但仍不失为一种最佳现实选择。征收补偿诉求被诉至法院时,可以通过虚拟市场环境的建构,权衡征收个案因素,选择适当方法评估公平市场价值。公平市场价值规则的瑕疵,并不足以式微该规则在确定征收补偿过程中的普适地位。

   关键词:  公平补偿;公平市场价值;市场环境;公共利益

    

   近年来,“暴力拆迁”、“自焚拆迁”等拆迁事件轮番轰炸国人的神经,即使促成了对何谓“公共利益”的广泛关注与讨论,但收效甚微,征收矛盾仍未平息。在国有土地征收层面,补偿谈判举步维艰,[1]在集体土地征收领域,“钉字户”仍然伫立于马路中央。[2]在造成这些征收顽症的因素中,公共利益已不再是病灶,公平补偿才是主因。[3]但究竟何为公平补偿?《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称“《条例》”)第19条第1款中规定了“被征收房屋类似房地产的市场价格”的概念,此处是否即为公平市场价值理论的中国式表述?如果回答是肯定的,那么该款能否成为解决当下征收矛盾的灵丹妙药?正在修订的《中华人民共和国土地管理法修正案(草案)》中,“集体土地补偿标准至少提高10倍”的预测,[4]又是否与公平市场价值理论的内涵一脉相承?

   在征收补偿的“混战”当中,市场价值理论的出世使得各界对其翘首以盼,顶礼膜拜。但世界是不完美的,再晶莹玉润的珍珠,其腹中都吞含着一粒微沙。市场价值规则这块白玉上,也不可避免地藏有微瑕。在赞许按公平市场价值补偿规则的同时,我们也应当正视它是一种不充分、不完美的补偿标准,我们不能期盼通过按市场价值补偿规则平息征收中的所有纠葛。近年来,美国学界对按市场价值补偿规则的攻讦日盛,但“打破一个旧世界”容易,“建设一个新世界”难,在经验的世界里,公平市场价值补偿,只是我们在经验世界里迫不得已可能做出的最好选择。

    

   一、公平市场价值补偿标准的确立

   美国联邦宪法第5修正案(以下简称“第5修正案”)规定:“未经公平补偿(just compensation),不得征收私有财产充作公用”。[5]一直以来,学界与实务界对该条款的讨论多聚焦在究竟何谓“公用(public use)”,或“征收是否必然以公用为前提”。联邦最高法院虽然对于去除公用要求是否构成征收仍存有争议,[6]但对于构成征收是否应给予公平补偿问题的回答却向来十分肯定。实践中,法院不断对公共利益进行扩大解释,使其与商业利益之间彼此浸润,[7]公共利益的概念日益虚化。[8]公平补偿最终成为征收补偿谱系当中,需要借助司法程序裁量的终极追问。[9]

   虽然第5修正案明确了公用征收的公平补偿义务,但补偿应至何种程度才算公平,该问题的答案并未明确规定在联邦宪法规范之中。对被征收人达到公平补偿的要求,联邦最高法院一直用“公平(fairness)”、“赔偿(indemnity)”这样的词汇作为标准,并将这种公平补偿的完美目标解释为“确保被征收者占据金钱上的有利地位,使其像财产未被征收一样”。[10]该标准表面看似清楚明确,却又暗藏汹涌,几乎无法精确地弥合征收人与被征收人之间在补偿程度欲求上的张力。通常而言,征收人欲支付较少的补偿,而被征收人则希望补偿越多越好。主张支付较多补偿的观点认为,补偿高于被征收人的损失才算公平,“补偿要求是对立法机关可能滥用其权力,损害公民财产权利的一种必要的、可取的控制”,[11]该种观点无疑可以限制政府滥用征收权,防止对公民财产的肆意剥夺。主张支付较少补偿的观点,则从警察权的正当行使以及管制的必要性角度出发,认为“补偿要求作为一种不必要的障碍,如果经常被强迫,可能会阻碍政府采取有利的措施”,[12]该种观点对公平补偿的程度及范围持缩小解释立场,强调较少的补偿措施可以平衡宪法上的个人补偿权以及政府期望支付尽可能少的补偿之间的冲突。但究竟哪种观点更居上风,即便是作为征收补偿最终裁决机关的法院,就此也存有争议。[13]再者,被征收人对自己在征收中所遭受的损失又持有自己的理解,财产对于被征收人而言总是有着特定的用途及情感价值,而作为征收方的政府却不愿意将财产上所附带的情感价值考量进来。因此,被征收人对征收补偿的预期往往高于政府欲支付的价格,这种张力是造成征收补偿无法达成协议而诉诸法院裁决的重要原因。

   面对这种张力,为寻求以一种相对客观的标准将财产价值加以固定,法院最终选取了可转让的客观价值脉络,将不可转让的主观价值给予排除,逐步推演出一种相对客观的价值标准。总结提炼联邦最高法院在案件中的措辞,得出的答案是:公平补偿价值就是财产被征收时的公平市场价值。法院不断地回盼公平市场价值标准,而不是去更加准确地界定何为第5修正案所要求的“公平(just)”,学者也纷纷踏浪而行,将研究与讨论的重心放在一种相对简单、去感情化,且易于表达的公式化标准上。[14]随后,公平市场价值标准出现,并成为公平补偿的通用标准。[15]联邦最高法院在早期的征收补偿案件中并未直接提到“公平市场价值”一词,但表达的意思基本相同,1878年审理的布姆公司诉帕特森案中(Boom Co. v. Patterson),法院表述到,“本案中的补偿必须达到财产在市场中的价值”。[16]法院所追求的这种标准,将被征收财产置于自由竞争的市场当中,欲寻求一只看不见的手来给出最后的公平补偿,即“在一个公平的市场上,在不受强迫的情形下,一个自愿的买家愿意支付给一个自愿卖家的价格”,[17]该标准即被称之为公平市场价值。

   公平市场价值中的“公平(fair)”一词,所修饰的对象是“市场”而非“价值”。那么,什么样的市场才是“公平市场”呢?按照法院的观点,该种市场是一种买卖双方见识精准(knowledgeable)、毫无压力、没有误解并且平等自愿的环境。这些要素同时满足几乎没有可能,因此,“公平市场”其实只是一种理想的期盼,一种虚拟的构建。如欲得出被征收财产公平市场价值,则必须通过评估来完成。财产的所有合理用途都会影响它在公平市场中的价值,[18]但其中最为相关的,是财产的最大最好用途。[19]因此,公平市场价值,有赖于评估者在虚拟的市场环境中,以财产被征收时间为评估时点,以财产的最大最好用途为评估标准,采取适当的评估方法计算出来的被征收财产的评估价值。由于公平市场价值是一种评估价值,因此,它与个人基于自己的偏好和所处环境,在相同财产上给出的内在价值(intrinsic value)不同。同时,它也与强制价值(imposed value)有所区别,后者是法定主体在特定财产或服务上所苛加的绝对价值。[20]

   实践中,法院也已经形成一种裁量征收补偿的原则,即遵从合理推定。除非公平市场价值无法作出合理的决定,或者市场价值标准所作出的补偿是不公平的,否则市场价值必定是作为衡量被征收财产的公平补偿方式。[21]认为公平补偿意味着及时、充分和有效的补偿,实则也是对被征收财产的“公平市场价值”的描述。[22]此外,市场方法、成本方法及收益方法,作为裁量不动产公平市场价值的常用方法,也被法院广泛接受和使用。[23]

   虽然联邦最高法院一直将公平市场价值标准作为公平补偿的首选,但这并不能意味着该理论已至臻完善,也不可就此推定,法院已将该标准奉为圭臬,学界对公平补偿标准的充分性、完美性提出了质疑,法院在一些情形下也承认,市场价值标准并非最好的价值衡量标准。[24]实然,公平市场价值的内涵,注定了它不可能是一种充分、完美的补偿,而现实公平市场环境也经常缺失,但这些都并不足以阻碍公平市场价值的得出。

    

   二、按公平市场价值补偿是按客观的可计算标准的补偿

   批评按照公平市场价值标准补偿的观点认为,征收补偿的范围应当覆盖被征收财产所有人所遭受的全部损害,不仅包括财产的客观价值,还应当包括依附于财产的主观价值。但公平市场价值仅强调对征收中的直接财产损失进行补偿,疏漏了对商业信誉的破坏、[25]政府行为导致的增值、[26]财产的特殊情感价值等间接损失的补偿。法院也已经承认,“在一些案件中,按公平市场价值标准补偿不能充分地补偿财产所有者的损失。”[27]

   这种批评并不构成公平市场价值理论作为征收补偿通用标准的反诘。首先,按客观价值补偿是唯一可以操作的标准。对公平补偿最充分的阐释应当是“确保被征收者占据金钱上的有利地位,使其像财产未被征收一样”。[28]然而,这种最充分补偿标准几乎无法企及,只要是被私人所有的财产,多少都会染有一些主观价值色彩,外部的评判者基本不可能作出完全等同于财产所有人自己认为所受损失的评估,联邦最高法院早已就此进行了论证,“根据联邦宪法第5修正案规定的公平补偿要求,法院应当使被征收财产所有者处于一种财产像未被征收一样的有利金钱地位。然而,这种规则并不能得到充分且严格的实施,因为,站在某个人的角度上去评估一件特定财产在特定时间的价值,实践中异常困难,所以,我们认可了相对客观工作规则的需要……因此,法院在裁决被征收人损失时,运用了公平市场价值的概念。”[29]

   因此,出于决定公平市场价值去主观化特质的考虑,需要发展出一种简单清晰、易于执行且相对客观的补偿标准,这种按市场价值标准补偿与最充分补偿之间的差异,已经被法院所接受和正当化,[30]财产所有人的一些主观性价值并未被纳入到公平市场价值的范围。首先,因征收而发生的花销支出,例如律师费、搬迁安置费等,并未被纳入补偿范围;其次,难以计量的无形损失,例如财产所有人对征收财产的情感依赖,选择保留或交易财产自由权被剥夺所造成的伤害等,这种特殊的偏好价值很难拿到市场上评估,也未列入公平市场价值范围;再者,征收往往给被征收财产所在地区带来一定的收益,例如衰败征收(blight takings)中的环境改善,[31]促进经济发展,税收、就业、收入的增加等,特别是在部分征收情形下,被征收人剩余财产很可能因征收获得增值,但公平市场价值标准并未精确地计量这种“负损失”,因征收而获得的收益并没有被扣除。虽然个别州的制定法规范已经突破了联邦最高法院的补偿范围,对包括律师费和搬迁补偿支出的诉求给予肯定,[32]但联邦最高法院的态度却一再申明,被征收者对财产的主观价值并不能决定公平补偿的衡量。[33]补偿范围在个别州的松动,仍然不足以撼动公平市场价值标准在整个征收补偿体系中的架框作用。

此外,公民社会中,财产权负有一定的社会职务,[34]在德国法上,被称为财产权的社会义务,[35]私有财产所有人就其所有的财产理应承担一定份额的社会义务,是私人财产为了社会公共福祉所应承受的正常负担。[36]美国法上,该种义务被包含在警察权(police power)的理解之中,指为了公共福祉的实现,政府限制私人财产使用的权力。[37]如将社会义务整体视为一个义务束,则每个人应承担相应的义务份额,例如为保证公共预算而实行的税收、为促进公共利益的实现而忍受警察权的管制等等,但通常在财产未被征收时,财产权的社会义务份额并无计算之必要。诚然,财产的征收是让某个人或某部分人承担本应由全体人承担的社会义务,因财产被征收而使权利人实际多承担的那部分义务,政府应给予补偿。政府征收的目的是公共利益的实现,这也是按第5修正案启动征收的要件之一。但在被征收人所实际承担的负担总数中,有一部分是其作为社会成员拥有财产所本应履行的义务。(点击此处阅读下一页)

    进入专题: 公平补偿   市场环境   公共利益  

本文责编:frank
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 民商法学
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/73907.html

0 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2020 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号 京公网安备11010602120014号.
易康网