田飞龙:公众参与的时代标本——厦门PX事件的过程分析与模式归纳

选择字号:   本文共阅读 1399 次 更新时间:2014-04-08 11:55:00

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田飞龙 (进入专栏)  

  

   [按语]2007年,厦门发生了PX抗议事件,创造了公众参与的PX模式。近期广东茂名事件表明,这一模式基本是昙花一现,中国有限的、局部性的民主治理创新相对于超稳定的发展伦理和维稳惯性依然显得极其脆弱,公众参与仍在途中,法治社会艰难前行。6年前所撰此文依然具有某种启蒙和模仿意义,故重新贴出,以深化对转型过程的理性认知。

  

   (作者,2014年4月3日于香港大学法学院)    

  

   别让标本沉默。

   ——作者 

  

   一、 引言 

  

   《南方周末》2007年末将“厦门人”这一群体增补为2007年度人物候选人,这是全体厦门人的殊荣。然而在这一殊荣背后,全体厦门人也付出了艰辛的努力,并且发挥了高度的智慧。这一切都与发生在2007年的厦门PX事件直接相关。厦门人的积极参与最终改变了自身的命运,同时证明了一个新的时代——公众参与时代——的可能性。厦门PX事件成就了厦门人的市民美德,也成就了普遍的公众参与意识下一种新的公共行政模式。应该说,在整个2007年,“厦门人”、“PX事件”和“公众参与”在同一个逻辑链条上分享着成功的喜悦。进而,厦门PX事件的意义已经超越了一个厦门、一个事件本身,它已经成为一种公众参与的时代标本,进而带有时代转折的整体性意味。 

   经验是需要归纳和分享的,因为只有这样,单一事件的意义才可能不局限于一时、一事、一地。然而,尽管在理论上厦门PX事件具有作为公众参与标本以及时代转折的意义,遗憾的是,至今为止对厦门PX事件进行专业的法律分析与模式归纳的文章或论文还极其少见,大部分是一些随感、新闻事件报道等。

   在笔者看来,厦门PX事件的更加丰富的关于公众参与的要素、经验以及公共行政合法化的新模式的内涵还远未被挖掘出来。因此,本文的重点即为从法律与公共行政的角度将厦门PX事件“标本化”,使之不仅可以走出“厦门”,而且可以走出“环保”,成为一般公共行政过程的一个典型模式。这样的“标本”将可适用于更加广泛范围的政府、公众及公共行政议题,将传统的统治型行政转变为一种参与型行政。本文所归纳出来的“PX模式”在推广适用时可以进行各种情景化的优化,使之在解决各个具体个案时能够取得最佳效果。 

   值得补充说明的是,公众参与在中国行政过程的兴起是非常晚近的现象,有关的典型案例,特别是成功的案例,既缺少归纳,又显得稀缺。因此,本文的努力也可以作为构建中国公众参与案例库的一种有益尝试。 

  

   二、厦门PX事件中的公众参与:初步的描述 

  

   厦门PX项目本来是按照法定程序审批通过的合法项目,且在经由2007年3月政协1号提案将其“事件化”之前该项目已经正式动工。在该项目成为公共事件之后,政府逐渐采取一种积极回应的姿态,启动了公众参与程序,市民也逐渐从愤怒、“散步”抗议到和平理性地行使自己的参与权利。公众参与的最终结果是项目迁址及政府赔偿投资方,这可以说是一种双赢的结果。然而在历经一年的政府与公众的博弈过程中,很多细节值得玩味,而且政府也并非从一开始就表现出足够的诚意和耐性,而是在公众的压力下(特别是散步事件)加速公众参与程序的启动与实施。因此,2007年可以作为厦门的“公众参与学习年”,经过整个过程,政府与公众都获得了一个充分学习与沟通的机会。该部分将对厦门PX事件中的公众参与过程进行一个初步的描述。 

  

   1、厦门PX事件的一个整体扫描 

  

   严格来讲,厦门PX事件作为一个公共事件是从2007年3月赵玉芬等105位政协委员提交《关于建议厦门PX项目迁址的议案》开始的。但是,2007年3月之前与厦门PX项目有关的公共行政过程的关键性特征不仅直接构成了该事件的制度性原因,而且对于完整地理解与分析该事件显然具有重要的价值。为分析之便,笔者将2007年3月政协1号提案之前与PX项目有关的一切情况归入“PX前期”,而1号提案之后进入公共事件阶段的与PX项目有关的一切情况归入“PX后期”。前期与后期的分析将以公共行政过程中的公众参与为中心。 

   PX前期 

   2004年2月,国务院批准PX项目立项; 

   2005年7月,国家环保总局通过PX项目环评; 

   2006年7月,国家发改委核准通过PX项目; 

   2006年11月,PX项目正式开工。 

   在PX前期,厦门市政府及投资方翔鹭集团走的是国家法律规定的项目环评程序。由于只进行项目环评,区域内的规划冲突以及整体环境容量并不能成为阻止项目的正式理由。在PX项目成为一个公共事件之前,该项目已经按照计划开工建设。 

   PX后期 

   2007年3月,赵玉芬等提出政协1号提案《关于建议厦门海沧PX项目迁址的议案》; 

   2007年5月30日,厦门市政府召开新闻发布会,宣布厦门PX项目“缓建”,并启动“公众参与程序”; 

   2007年6月1、2日,厦门“散步事件”,市民走上街头“反对PX,保卫厦门”; 

   2007年6月,厦门市政府委托中国环境科学院进行“厦门市城市总体规划环境影响评价”; 

   2007年12月5日,环科院环评简本向社会公布,以多种形式征求公众意见; 

   2007年12月13、14日,公众座谈会,“参会的普通市民107人,会上发言的有106人;在参会的人大代表与政协委员中,发言的共有14人”,“反对建设PX项目的发言者占发言总人数的71%”,“11% 的发言者”支持PX项目建设; 

   2007年12月18日,《大公报》报道PX项目将迁址漳州的古雷半岛,政府方面未作明确否认。 

   我们关注的主要不是PX后期的迁址结果,而是PX后期所展示的公众参与的新颖形式与系统特征。政协1号提案只是一个导火索,与公众参与直接相关的主要是6月初的“散步事件”、与散步事件相关的短信、网络等“新媒体时代” 的民意动员机制、规划环评的个案启动与公众参与、12月的公众座谈会。 

   作为一个整体性的事件素描,这里暂不展开对于事件本身的专业的法律分析与模式归纳。 

  

   2、PX前期的公众参与:缺失与危机 

  

   尽管PX事件给人们的基本印象已经定格,但有些问题还得细致地追究。一直萦绕在笔者心头的一个问题是:为何程序合法的PX项目会成为公共事件并且产生了严重的公共行政危机呢?这涉及到PX前期公共行政过程的关键性特征。就个案而言,这里的“关键性特征”主要包括两点:一是项目环评的局限性;二是公众参与的缺失。 

   项目环评的局限性根源于我国现行环境影响评价制度的局限性。PX项目顺利过关与所适用的系统标准较低的项目环评程序具有直接的关系。实际上,在我们国家并不是不存在环境影响评价的制度安排,一些重要的建设项目也都是国家环保总局批准的,PX项目就是如此。但正如潘岳在2007年“战略环评在中国”国际研讨会上指出的,国家环保总局只有项目环评审批权,没有规划环评审批权。这就容易造成一个个合格的项目导致一种极不合理的地区或产业规划布局。为此,国家环保总局积极推动规划环评立法,《规划环评条例》已上报国务院,但是阻力重重。也就是说,在拟议中的《规划环评条例》出台以前,我们国家的环评只是在微观的项目级(Program),没有扩展到中观的规划级(Plan),更谈不上宏观的政策级(Policy),而后两者才是更有意义的“战略环评”(SEA)。这种只重战术不重战略,只重“树木”不重“森林”的环评权力配置及其运作体制根本无法适应一个大国的环境统筹需要。一个单独的项目是极容易包装的,但是一个整体性的规划方案要通过审查则需要综合更加复杂的经济社会指标,特别是区域环境容量。

   这种针对建设项目上的环评制度的不完善是PX事件产生的制度性原因。事实上,PX事件所质疑的并非项目本身的合法性(Legality),而是项目的合理性(Legitimacy),这种合理性追问与项目所依赖的制度的合理性直接相关。因此,厦门PX事件给我们一个重要的启示:要杜绝类似事件再次发生,就必须首先在制度上完善环评制度,引入规划环评程序,对污染或危害较大的项目进行更加严格的环评控制。 

   关于公众参与的缺失问题。其实,既然PX项目本身就是一个可能对公众的生命健康产生巨大威胁的项目,那么它从立项、审批一直到开工建设都应该是一个“公共事件”。然而这个本质意义上的公共事件却一直被隔离于公众视野之外。与对公众参与的隔离相适应的是,政府在前期的项目环评过程中几乎没有进行正式的信息公开,所谓的参与也仅限于与项目环评程序有关的专家参与。在缺乏大众参与的前提下,不仅政府行为的正当性难以得到民众确认,而且专家理性缺乏公众监督将可能导致滥用或误用,并且难以排除政府与专家之间进行交易的可能性。王锡锌、章永乐在一篇关于行政规则制定过程分析框架的论文中提出,专家理性模式应作为行政规则制定的一般模式,但需要大众参与来提供正当性与制衡,原因在于专家和大众分别在事实(技术)和价值领域占据知识优势,这种分析框架对于行政决策过程同样有效。

   前期行政决策过程的最大失误就在于没有引入相应的公众参与程序,导致公众对于关系自身重大利益的决策事项的知情权、参与权、表达权和监督权基本上被遮蔽。如果不是2007年3月的政协1号提案以及“新媒体时代”媒体对民意的支持与表达,PX项目恐怕到今天为止还不是一个公众知晓的事件,也许得等到若干年后严重的损害结果发生,它才可能进入公众视野。 

   正是由于PX前期公众参与的缺失,一旦公众通过任何途径获知并理解相关决策事项的利害关系,公共行政的危机将立即显现。实际上,笔者更加期待项目前期的公众参与,因为如果那时政府就能够合理地提供公众参与的程序,不仅不会发生后来的公共行政危机,而且也不至于因需要保护投资方的信赖利益而进行高额的政府赔偿。公众参与也许会增加一些公共行政的成本,并导致相关的项目滞后一段时期,但是经过公众参与程序的公共行政决定将具有更高的可接受性和执行力,其在前期增加的行政成本完全可以被后期节约的执行成本及因此产生的良好的社会效益所填平并超越。 

总而言之,项目环评制度本身的缺陷以及公众参与的缺失最终导致了公共行政的合法性(正当性)危机。(点击此处阅读下一页)

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