田飞龙:公众参与的时代标本——厦门PX事件的过程分析与模式归纳

选择字号:   本文共阅读 2076 次 更新时间:2014-04-08 11:55:00

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特别是司法应该为行政过程提供正当程序的合理标准。 

   再次是关于公众参与的支持性制度。由于议题所涉及的利益的高度一致性,该个案没有明确界定的“弱势群体”。关于专家咨询制度,本案中的厦门市民获得了政府委托的专家之外的“志愿者式”的专家的支持,这使得市民参与在专业技术层面不至于过分薄弱,政府也不能以市民对专业性问题不了解而简单地排除公众的参与。至于公众参与和技术的结合,在本案中体现得淋漓尽致,“新媒体时代”容纳的网络、QQ群、手机短信等新的交流与动员形式极大地克服了现代社会公民间的交往性不足的缺陷,就议题而非社区意义上临时性构建一个具有交往性的“公民社会”。这种“新媒体时代”使得传统的统治技术(比如书报审查制度、禁止公共集会与言论、控制电台电视台的节目表等)难以奏效。尽管也存在互联网的管制,但由于信息的巨量化、信息发布途径的多元化以及信息扩散的快捷性,所谓管制远不如传统时代对纸质媒体的控制严密。技术的发展促进而非抑制了民主的扩展,这在厦门PX事件中有着具体的证明。关于公益代表的问题,该案中通过随机摇号产生的代表都可以作为公益代表。公众参与需要相对健全的公民社会基础,但本案议题的特殊性以及“新媒体时代”高效率的公众动员机制使得中国社会尚不健全的公民社会的若干缺陷得到具体时空内的克服。厦门PX所代表的“新媒体时代”的民主可以作为科技与政治、科技与法律之间互动关系的有力证明,同时这也是厦门PX事件作为公众参与时代标本的重要特色所在。 

   总体而言,尽管PX事件所处的法律环境并不符合一个相对健全的公众参与制度体系的要求,但由于种种的特殊性,厦门PX事件中的公众参与是成功的。以上基于规范性框架的评估只是在一般性层面上展示厦门PX事件中公众参与的成功经验,对于厦门PX事件更多的特殊性并没有能够在该规范性框架中获得展现。厦门PX事件作为我们时代公众参与的标本意义还需要结合其特殊性进行“模式归纳”,这就是下文将要归纳的“PX模式”。 

   2、作为公众参与时代标本的“PX模式”:模式归纳与适用性解释 

   (1)“PX模式”的阶段化归纳 

   上面以行政过程公众参与的规范性框架对厦门PX事件(后期)中的公众参与进行了一个简要的评估,并且得出了厦门PX事件可以作为我们时代公众参与标本的基本结论。厦门PX事件对于中国环保领域公众参与具有直接的示范价值,对于一般性的公共行政事项也具有可资借鉴的价值。在此意义上,厦门PX事件作为成功的、具有示范价值和启发意义的中国“公众参与第一案”也许并不为过。该事件同时也证明了,只要虚心学习和真诚信任,政府的公共行政管理模式可以在短时间内(如1年)获得质的改变。下面将对该事件进行一般化,将其有益的经验要素进行提炼,规整出一个具有较强普适性和参考性的公众参与标本。我将这一标本称为中国公众参与的“PX模式”。 

   “PX模式”可以过程化为下列基本的要素结构,包括两个阶段,即社会阶段与法律阶段: 

   “PX模式”的社会阶段: 

   “PX模式”前接缺失公众参与程序的公共行政模式; 

   以当代中国环保领域的公共行政过程为基本背景; 

   以政协提案和后续的媒体跟进为公共议题启动的社会机制; 

   以“新媒体时代”的民意动员与表达机制在短时间内完成与议题相关的信息分享与利益组织化; 

   以独特的“散步事件”强化公众关注与公众压力。 

   “PX模式”的法律阶段: 

   以政府积极回应公众呼声、升级环评层次并正式启动公众参与的法律程序为契机; 

   以政府、公众及其他利益相关方在公众参与程序中的理性协商为基础; 

   以政府合理考虑公众意见并最终做出符合公共利益的行政决定为结束的标志。 

   (2)对“PX模式”两阶段的适用性解释 

   “PX模式”对于当代中国的公共行政改革具有较强的普适性和示范意义,下面将从“PX模式”的两阶段(社会阶段和法律阶段)进行模式的适用性解释。 

  

   “PX模式”的社会阶段的适用性 

  

   这个过程看似独特,实际上具有转型中国公共行政改革的一般性背景:PX前期不仅环评制度存在缺陷,而且政府并没有在公共行政过程中整合入公众参与程序的意识和行动,项目的审批和政府的行政基本延续传统的“隔离”大众的精英主义官僚模式,所谓参与也仅限于项目环评所必需的专家参与。由于规划环评立法受阻,普遍性的规划环评制度还没有能够建立起来,因此,对于涉及重大公共利益的建设工程而言,只能进行例外性的规划环评,但大部分项目仍然可以只经过项目环评而“顺利”过关。在普遍性的规划环评制度建立之前,“PX模式”尤其具有示范价值,比如同样处于巨大争议之中的新建核电站项目、磁悬浮列车项目等。笔者相信,全国有太多的政府不习惯或不熟练于通过公众参与程序作出理性、科学和更富可接受性的行政决定,但这没有关系,“PX模式”证明只要鼓起改革公共行政的勇气,真诚面对公众的权利诉求,任何政府都可以在短期内通过学习而掌握这种参与型的公共行政模式。值得交待的是,出身“环保”背景的“PX模式”的适用价值并不限于环保领域,其他公共行政领域也可援用。 

   “PX模式”除了具备当代中国公共行政改革的一般性背景之外,在政府正式启动公众参与程序之前的社会动员过程中的一些关键部分也值得其他城市学习。政协1号提案是个特例,不具有可效仿的普遍价值,但是言论与新闻自由却可以一般性地充当公共议题设定的稳定的社会性机制。现在的媒体一般是纸质和网络并用,而网络传播与动员是现代社会组织公共议题的有效机制。尽管网络作为公共空间具有不自足性,但网络媒体在完成初期的事件“公共化”的功能之后,如果公众能够及时接过公共议题并体现为现实的参与行动,那么公众参与所需要的社会动员基本上就比较充分了。但是即使议题本身公共化了,中国的公民社会还不健全,社会自治和参与公共行政的机制与能力都很欠缺,如何弥补这些缺点呢?参与的可能性实际上取决于公众对议题所涉利益的认识和组织能力。陌生化、原子化和弱组织性的中国社会如何创造一种关于公共利益的识别、讨论与组织机制呢?“PX模式”为我们提供了“新媒体时代”的民意动员与表达机制。少数积极的“厦门人”通过网络论坛、QQ群以及手机群发等方式,并依托每一位参与者的个体化社会联系,以所谓的“新媒体”为载体在短期内集中讨论与PX事件有关的公共利益的认识与组织问题,并成功地动员组织了6月初的“散步事件”。“还我厦门碧水蓝天”、“厦门是厦门人的厦门”、“反对PX,保卫厦门”这些被大部分厦门人理解和分享的口号都首先产生于“新媒体”平台的公众讨论。笔者看到这些口号时,感觉到一种前所未有的欣慰:原来“家园”的概念不仅仅是一个个孤立的小家,还是我们每个人生活于其中的社区、城市、乃至国家;通过PX事件的刺激,在长达一年的时间内,厦门市民自发并自觉地接受了一次关于现代公民的启蒙教育。厦门市民通过PX事件所争取来的绝不仅仅是迁址的结果,更是身体化的公民美德的体验。这就是参与式民主的非常重要的教育功能。在行动中学习民主和接受教育,厦门是一个成功的实例——在这个例子面前,一切类似民主素质论、参与欠缺社会基础的论调就站不住脚了。面对“新媒体时代”的民主可能性,我们不能再以传统的公民社会的组织与动员模式来观察和评估新时代的公民了。也正因为如此,笔者以为随着互联网技术的提升与扩展,已经被“PX模式”所证明的参与式民主在中国的前景将很乐观——因而“PX模式”的适用范围也将越来越大。 

   逐步自由化的新闻媒体以及“新媒体时代”的民意动员与组织机制在一定程度上克服了中国公共行政改革初期政府信息公开及社会利益组织化的缺陷。但是全部媒体所表达的民意仍然处于一种影响不充分的状态,笔者将之归纳为“网络型民意”。对于这种类型的民意,政府会加以关注,但未必会过分的当真。“PX模式”的成功关键与实体化的民意表达机制——“散步事件”有关,它所提供的是一种“现实型民意”。对于“散步事件”,笔者以为争议可能会比较大,原因在于:“散步”的语词难以掩盖“游行示威”的实质,而且“散步”过程中是公众是携带标语的,而这一切并没有经过现实的法律程序。笔者不想从宪法或人民主权的角度论证该行为的终极正当性,因为那是显然的。笔者在此仍然从公共行政的角度进行解释和正当化。正是因为PX前期的公共行政过程严重欠缺公众参与程序,具有政治化特征的民意诉求无法有效反映在一般的公共行政过程之内,同时又因为《集会游行示威法》对作为民意表达方式的游行示威施加了过分(甚至违宪)的限制,公众的行为才被“逼入”事实意义上的“游行示威”的角落。从形式合法性来讲,公众的“散步”行为不仅逸出了一般公共行政的过程,而且逸出了一般的法律程序。在过去,公众的这一行为可能会使“政府很生气,后果很严重”。但是,厦门市政府的处理比较恰当,符合中国公共行政改革的理性方向:它没有保守地宣布公众的行为违法,而是从检讨自身出发,主动宣布缓建、升级环评级别并启动正式的公众参与程序。“散步事件”将“网络型民意”升级为“现实型民意”,这进一步证明了公共行政合法性危机的严重程度。值得注意的是,“PX模式”所提供的“现实型民意”表达方式并非过激行为,而是和平与理性的行为,整个过程井然有序,没有发生所谓的危害公共安全、扰乱公共秩序以及影响公共卫生等结果。而且公众的“散步”适可而止,他们的目的只在于向政府表达一种公意诉求,且他们能够理性而耐心地等待政府的回应。可以说,厦门人通过“散步事件”展示了良好的现代公民素质。那么,作为“PX模式”首创的“现实型民意”的表达方式,“散步”是否可以为其它城市所效仿呢?笔者以为应该慎重,因为尽管具有正当的理由,但“散步”事件毕竟同时超越了公共行政过程和法律过程,其性质处于无比微妙之中——性质的最终确定完全取决于政府的回应方式。行政过程的公众参与应以理性化和程序化为基本导向,原则上不提倡政治化的“散步”模式。“散步”可以作为“PX事件”的特例处理,不宜普遍推广至一般的公共行政过程之中。但是“散步”作为“PX模式”的创造性要素,也并非不可适用,只是其适用条件较为苛刻:一是公众的理性与组织者的智慧;二是政府的开明、善意与回应性。更加合理的处理方式是:充实公众在行政过程的参与权利,将“散步”的民意表达引导至理性化、制度化和程序化的行政过程之中;进一步,修改《集会游行示威法》,实质性保障公民的游行示威权利,将处于事实状态的“散步”纳入法律保障与控制的范畴,以减少公民直接行动及政府进行违法性定性的可能性。 

  

   “PX模式”的法律阶段的适用性 

  

“PX模式”的社会阶段为公众参与提供基本议题和公众的初始动员,并向政府发出参与的权利诉求。但是,仅有社会阶段还不足以构成一个完整的“PX模式”。“PX模式”的重心其实不在于社会阶段,而在于法律阶段。法律阶段能够与社会阶段相连接,亦即政府能够积极回应并主动将PX项目的议题导引入法律过程,这是“PX模式”得以完整和成熟的重要契机。可以说,如果没有政府的主动回应,或者政府对“散步事件”的定性产生任何可能的偏差,厦门PX事件就有可能被引导向一个完全不同的方向。可见,政府在公众参与的制度化与法律化方面起着举足轻重的作用。因此,在“PX模式”的法律阶段,我们首先需要肯定政府的回应性伦理,这是一种认真对待公众呼声和吁求并积极提供制度化的参与程序的行政伦理。“PX模式”由社会阶段切换入法律阶段,(点击此处阅读下一页)

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