茶洪旺:摆正政府在新型城镇化发展中的位置

选择字号:   本文共阅读 364 次 更新时间:2014-04-05 12:29:40

进入专题: 新型城镇化  

茶洪旺  

    

   内容摘要:在新型城镇化推进的热潮中,部分地方政府借“新型城镇化”之名,行“传统城镇化”之实。当前,政府强力主导下“投资拉动经济”的传统城镇化发展路径仍在延续,大拆大建、盲目扩张工业园区、“造城运动”频频出现,这种逆新型城镇化发展的势头必须得到遏制。我们应从以人为本的新型城镇化出发,在对政府全面主导的城镇化模式深刻反思的基础上,合理解决新型城镇化过程中政府与市场的关系以及从数量增长型向质量发展型转变等问题。

   关键词:新型城镇化 政府与市场 传统城镇化 质量重于速度

    

   中共十八大后,新型城镇化再度被提升为国家战略,地方政府决策部门纷纷把新型城镇化建设作为探索新一轮改革发展、推动经济转型的重要抓手,以新型城镇化来换档提速经济版本升级。新型城镇化建设的热潮由此高涨起来,呈现出良好的开局势头。但令人忧心的是,部分地方政府在推进新型城镇化进程中,仍然没有摆脱传统城镇化发展的路径依赖,习惯于靠“有形之手”强势推进,急于求成,大拆大建、盲目扩张工业园区、“造城运动”等现象频频出现。曾有专家在不同地区调研后发出惊叹:现在不止鄂尔多斯,很多地方都出现了“鬼城”的现象。从当前的实践来看,在新型城镇化建设中如何总结改革开放以来我国城镇化发展的经验教训,成功转变政府职能,切实“把错装在政府身上的手换成市场的手”,全面体现出新型城镇化的本质特征,仍然是一个迫切需要解决的认识和实践问题。

    

   重新反思政府全面主导的城镇化模式

   改革开放以来,我国城镇化发展在政府全面主导下经历了一个起点低、速度快的历程,城市化速度之快超过了世界上任何国家。国家统计局资料显示,我国城镇化率从1978年的17.9%增加到2012年的52.6%,与世界平均水平(世界银行2010 年的数据为52%) 大体相当。对此,联合国副秘书长、联合国开发计划署署长海伦·克拉克(Helen Clark)曾这样评价:“中国正在以人类发展史上前所未有的速度、深度和广度实现城镇化。”中国只用60年的时间就实现了城镇化率从10%到50%的过程。“同样的转变,在欧洲用了150 年,在拉丁美洲则用了210 年。”[1]从城镇化率的快速递增来看,不能不说中国的城镇化发展是一个世界奇迹。我国政府全面主导的城镇化发展在一定时期不仅迅速提升了城镇化率,而且在增加就业、产业结构升级、国民经济增长、提高国际竞争力等方面发挥了重要作用,并取得了举世瞩目的成绩,无论任何时候,中国城镇化发展取得的这些功绩不可磨灭。但是,我们也应清醒地认识到,随着时间的推移,这种政府全面主导的城镇化在快速发展中累积了不少突出矛盾和问题,其不可持续发展的种种弊端日益显现。从传统城镇化发展演进的历史过程来系统考察分析,由政府全面主导的城镇化推进方式的弊端主要表现在这样几个方面:

   第一,政府全面主导的城镇化发展导致政府权力越俎代庖,政府职能异化,容易滋生腐败。由于政府直接参与市场,各级政府本身的行为乃至运作方式也随之“市场化”了,政府成为城镇化发展中最强大的、最主要的甚至可以说无处不在的参与主体。地方政府“公司化”行为、权力寻租现象频发,官员腐败大案、窝案不断出现,严重影响了政府的公信力。

   第二,政府全面主导的城镇化发展助长了政府长官意志,一家独大的政府控制着资源的分配权力。尤其是在“以GDP论英雄”的干部政绩考核制度下,一些地方政府官员以“加速城镇化进程”为名,行官员的政绩需要之实,在城镇化过程中着力追求GDP增长和政绩形象工程,急于求成、大步跃进,以致盲目规划、“摊大饼”式扩展,“造城运动”等现象频频出现,与此同时,行政强制性的大拆、大迁、大建也激化了社会矛盾。

   第三,政府全面主导的城镇化发展导致“土地财政”,加速了“土地城镇化”进程,而“人口城镇化”却裹足不前。广大农民被排挤在城镇化边缘地带,不仅无法享受到城镇化发展的成果,而且还承担了城镇化发展成本的沉重负担,造成社会不同群体间利益的两级分化、阶层固化,城乡居民收入差距扩大化。长此以往,城镇化过程不是带来社会的更多融合而是更多撕裂,累积下了巨大的潜在社会动荡风险。

   第四,政府全面主导的城镇化发展抑制了市场机制在资源配置中决定性作用,资源配置错位,难以实现资源优化组合和优化配置,造成大量宝贵的土地资源闲置浪费。城镇化协同效应不高,政府全面主导的城镇化模式在经济上获得的效应,明显要比市场主导的城镇化低。

   上述事实表明,政府全面主导的城镇化发展所累积的问题越来越多,矛盾愈加尖锐,风险日益凸显。认真反省政府全面主导的城镇化发展的实践,它确实留下了值得让人们深思的教训:城镇化过程不仅没有破解城乡二元结构,而且固化了二元结构;[2]政府加速推进城镇化发展采取的一些政策,客观上对农民造成了物质和精神方面的双重伤害;政府公共服务政策的公正性、公平性受到社会广泛质疑;城镇化过程中的城乡居民收入差距不仅没有缩小,反而持续扩大了。有鉴于此,政府全面主导的城镇化发展模式已经难以为继,我国传统城镇化发展已走到了新的十字路口。

   为了适时打破政府全面主导的城镇化发展不可持续的瓶颈状态,党中央、国务院作出了推进新型城镇化战略部署,这是中国政府在实施新型工业化战略后,从国家战略层面上作出的又一个重大决策。新型城镇化是对传统城镇化的一种扬弃,是对传统城镇化的根本超越。从新型城镇化的内涵来看,新型城镇化承载着促进经济持续发展和实现社会公平正义的双重历史使命,它与传统城镇化的最根本区别在于:一是实现城镇化的目标不同。新型城镇化是对以“化地不化人”为特征的传统城镇化模式的一次革命性变革,其目标是要真正实现“以人为核心”的“人的城镇化”,全面增进人的幸福。二是推进城镇化的方式不同。由于受计划经济思维方式影响,传统城镇化是以政府全面主导的“一元化”推进方式,无视市场机制作用。新型城镇化是一个市场化过程,其发展过程要遵循市场规律,依靠政府、市场、社会“多元化”合力推进,必须彻底转变政府全面主导推进方式,这是新型城镇化发展的内在逻辑。可以预见,新型城镇化是我国面向21世纪,消除“二元结构社会”的制度进步与创新实践。推进新型城镇化过程中加快转变政府职能,将会加快行政体制改革攻坚的步伐,进而带来历史上最大最广泛的政策创新时期和释放出巨大的经济发展潜力,新型城镇化将成为新一轮国民经济持续增长的引擎。

   需要强调的是,新型城镇化过程中加快转变政府职能,由政府全面主导的城镇化发展的全能型政府向有限主导城镇化发展的服务型政府转变,并非是取消政府作用,而在于提高政府干预的效率和质量,切实“把错装在政府身上的手换成市场的手”,使政府成为一个真正的公共服务型政府。加快转变政府职能,充分发挥政府有限职能,不仅是新型城镇化持续、健康发展的必要条件,而且也是新型城镇化过程中正确处理好政府与市场关系的关键。

    

   新型城镇化发展中政府与市场的关系

   城镇化是世界各国实现现代化的必由之路,认真总结国际城镇化发展实践不难发现:无论是成功经验还是深刻教训,都无不与在推进城镇化进程中处理好政府与市场的关系密切相关。中国是一个幅员辽阔的发展中人口大国,我们不可能、也不应该简单复制任何国家的城镇化模式,必须立足于中国的国情,科学地处理好新型城镇化进程中政府与市场的关系,走出一条符合自身实际的新型城镇化发展道路。

   1.新型城镇化中政府有限主导的职能定位

   党的十八大三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题决定》(下称《决定》)指出,“经济体制改革是全面深化改革的重点,核心问题是处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。这是《决定》的一大亮点,是我党对政府和市场关系认识上的一次重大理论突破,具有重大的现实意义。总结30多年来我国城镇化发展实践,政府与市场的关系始终是城镇化发展中必须解决却没有解决好的一道难题,城镇化面临的诸多问题,其主要根源就在于政府与市场之间的关系没有厘清。从中国的国情出发,在推进新型城镇化过程中正确处理政府与市场的关系,当前需要解决的首要问题就是要重新梳理和清晰界定政府职能的适宜边界。

   新型城镇化是一个市场化过程,市场决定资源配置是市场经济的一般规律,政府的有限主导,就是要在尊重市场规律的前提下,担当起“守夜人”的角色,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,使政府“有形之手”与市场“无形之手”形成合理的“分工协作”关系。政府有限主导在于为新型城镇化建设创造良好的政策和法律环境,提供优质服务,弥补市场失灵,以利于更好地催化与提升市场决定性作用的力量。凡是市场机制失灵的地方政府一定要积极主动到位,并创新和改善政府管理,管住管好该管的事务;凡是能够充分发挥市场在资源配置中决定性作用的地方,政府一定要主动让位,把该放的权力放开放到位,让位于市场、让利于民众。只有这样,新型城镇化才能在政府有限主导和市场调节机制双重力量的协力推动下持续健康发展。新型城镇化过程中正确处理好政府与市场的关系,关键在于转变政府职能,重点在于深化认识,难点在于实践问题。因为深化认识只触及灵魂,而实践推动则要触及固化的利益格局的方方面面,触及既得利益格局要比触及灵魂复杂得多、困难得多。因此,要打破现有的利益格局,只有通过改革攻坚来解决,舍此别无他途。

   加快推进改革攻坚的步伐,为新型城镇化发展创造制度动力。我国正处在经济社会发展转型的关键时期,新型城镇化过程中理顺政府与市场关系,加快转变政府职能,实质上是一个体制变革过程,政府必须承担起改革攻坚的历史重任。科学定位政府职能,充分发挥政府有限职能的首要任务,政府要有壮士断腕的勇气,彻底打破阻碍新型城镇化发展的旧体制羁绊,创造一个公正公平的政策环境和市场条件。从实践来看,推进“以人为核心”的新型城镇化建设,是一场全面而深刻的社会大变革,其承载的含义远远超过经济领域,它已触及到整个社会结构的变革,必须实现生产关系同步调整。当前推进以人为核心的新型城镇化,实现农民市民化面临的最大制度障碍在于现行的户籍制度、土地制度、财税体制、融资制度、社会保障制度。

   我们必须清醒地认识到,目前中国改革已经进入深水区,进行户籍制度、土地制度、财税体制、融资制度、社会保障制度这五大改革,必然要触及现有的各种权力和既得利益格局,它会深深刺痛各方利益格局,并伴随着深刻复杂的利益关系调整和政府职能的重大变革。打破固化的利益格局要比实现思想变革复杂得多、困难得多,阻力之大是可以想见的。[3]它并非是靠一个部委或地方政府的力量所能推动的,只有依靠中央政府的权威力量来推动。因此,必须充分发挥中央政府的主导作用优势,通过中央政府顶层设计综合方案来协调推进户籍制度、土地制度、财税体制、融资制度、社会保障制度这五大方面改革合力攻坚,彻底破除深层次上的旧体制羁绊,为新型城镇化发展创造制度动力,让改革红利切切实实的催生出新型城镇化发展的巨大潜力。

   2.要正确处理好中央政府与地方政府关系

正确处理好中央政府与地方政府关系,不仅是深化政府自身行政体制改革的重点,而且又是新型城镇化推进过程中理顺政府与市场关系的一个非常重要的问题。当前,在中央政府与地方政府诸多关系中,亟需解决的问题是中央和地方间的财力事权关系。大量的事实证明,传统城镇化过程中出现的“土地财政”、地方政府债务高筑,与地方政府的财力和事权不匹配紧密相关。没有独立财权的地方政府,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《探索与争鸣》2014年2期

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