迟福林:要实现城乡基本公共服务均等化

选择字号:   本文共阅读 187 次 更新时间:2014-03-30 11:30:09

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迟福林 (进入专栏)  

  
“发展中国论坛2014年年会”于3月29日在北京举行。以下为中国(海南)改革发展研究院院长迟福林演讲实录:

   迟福林:十分高兴有这个机会和大家做一个讨论,刚刚何康老部长讲了一句话我印象很深,一招鲜吃遍天,城镇化怎么才能有特色,陈文玲教授提出了关于人的城镇化的一些思路,很有启发。我利用40分钟和大家讨论三个问题,因为城镇化很多具体问题规划中谈到了,从宏观层面思考三个问题:一个是未来五到十年的城镇化或者是新型城镇化的特定背景;第二,为什么要把人口城镇化作为一个关键;第三,到底怎么从人口城镇化到人的城镇化,重点要解决哪几个问题。

   首先,现在城镇化的特定背景发生了深刻变化,如果说过去30多年的城镇化快速发展适应了中国做大经济总量,适应了中国改革发展的需求,从现在开始,未来的五到十年或者是更长一段时间,这个背景发生了一个很明显的变化。这个变化首先在于未来的五到十年中国的增长、转型、改革高度融合。比如说增长,未来五到十年是7到8%的增长,不仅是潜在增长率下降,更是增长的条件发生了重大变化。我们的城镇化如果继续按照过去规模化城镇化以工业为主导,以做大GDP总量为目标,还能做下去吗?为什么要搞京津冀一体化?除了一些其他大的考虑,如果这个一体化不实现,最基本的连北京的雾霾都难以解决,就是说现在增长的条件已经发生了变化。再去上钢厂行吗?产能严重过剩,不仅现实很难做下去,而且这个增长带来的危险是随时随地的。过去有投资就有增长,这句话现在就会发生重大变化,增长已经直接和转型结合在一起。而我们现在转来转去很困难,政府主导的增长方式尤其是地方竞争性的主导方式在干部体制、财税体制多方面等等直接联系上,而且这种转型越来越依靠改革,而且这个改革又不仅仅是经济改革,像改变政府主导,尤其是地方竞争性的政府格局如果没有形成政治体制、经济体制,全面改革的突破这套增长方式是很难的,转型是很困难的。

   在宏观经济下有五件事很重要:一个是短期增长和中长期的增长,二是增长速度和经济结构,三是投资和消费,从生产大国向消费大国,四是在这种背景下转型改革,五是转型改革中最重要的政府和市场。

   这些事情很现实的提出来这不是一个课题,而是一个现实的重大问题。所以在这样一个背景下,要研究新型城镇化破题的城镇化,刚才听了何部长和陈教授的演讲,至少我们要提出五个问题:

   第一是新型城镇化和扩大内需。城镇化规划讲了一句话,城镇化或者是新型城镇化是扩大内需的最大潜力。中国的发展优势已经从原来传统的投资出口拉动型转向内需拉动型、消费驱动型的增长,在这样的背景下内需已经成为中国未来五到十年甚至更长一段时间中国增长转型改革一个发展最突出的优势。有一个数字,到2020年中国居民消费总规模有可能从现在不到25万亿提高到50万亿左右,最少达到45万亿,投资需求也是50万亿,也就是说到2020年中国有将近百万亿的内需,这个内需靠人口城镇化以及人口城镇化引起的消费需求和投资需求,所以要站在这样的背景下来考虑新型城镇化。

   第二是城镇化和可持续增长。从两个方面来看,一个是现在的雾霾,如果再搞过去以工业为主导,以追求GDP总量为目标的规模城镇化,恐怕很难很难,也走不下去了;第二,以工业为主导的城镇化也很难适应未来扩大内需城镇化的背景,必须有工业主导的城镇化要走向现代服务业主导城镇化的转变,这样城镇化和可持续增长才能高度融合。

   第三,新型城镇化和公平发展。如果过去35年中国53%的城市化率的情况下,我们不改变城乡两元结构为前提,以劳动力城镇化为突出优势的规模城镇化,今天再做这样的城镇化恐怕就有问题了,不仅是经济问题,社会稳定的因素也会越来越突出。

   第四,城镇化和国家治理体系建设。既然城镇化已经不是两个人城乡结构劳动力城镇化为前提,毫无疑问和国家治理紧密联系在一起。这里有两句话,一句话是城乡一体化是走向现代国家的重要标志,如果我们再继续以做大总量为主的规模城镇化,恐怕和下一段以公平发展为基础建设现代国家这样大目标就不相适应了。第二,公平发展已经成为国家治理体系的重要基础,如果不改变城乡两元的结构,不改变不公平城镇化的发展模式,现在国家治理当中很多重大矛盾问题不仅不能解决,可能还会越来越突出。

   第四,新型城镇化和全面深化改革。既然这个城镇化的背景发生了变化,城镇化未来必须在全面深化改革中才能走出一条新型城镇化的路子。所以新型城镇化的问题不仅仅取决于经济改革,更取决于行政体制、行政区划体制、社会管理体制,甚至政治体制各方面的破题,我们才能寻求一个以人为核心的新型城镇化的路子。

   第二,人口城镇化是不是城镇化当中未来五到十年中国走向以人为核心城镇化的关键。总的看法是未来七年以农民工为市民化为重点,以人口城镇化为主要载体扩大内需,以破除城乡两元制度为重点释放城镇化的需求潜力是我国全面建成小康社会、走向公平可持续发展的战略重点。

   我的建议是推进规模城镇化向人口城镇化的转型,以人口城镇化为主要载体、以政策和体制创新为重点,有效释放城镇化的内需潜力,争取到2020年基本形成人口城镇化的新格局,基本形成城镇化新格局就不是53和35的关系,至少要实现规模说的人口城镇化45%,但是我认为45不够,至少达到50%左右。2011年是52%,我们到2020中国搞人为核心的新型城镇化人口城镇化率还只能达到45%,远低于十年前世界的平均水平我们还叫全面小康,能说的过去吗?我认为这个数字相对保守一些,只要政策和体制创新到位,有可能达到50%或者接近2011世界人口城镇化的基本水平。

   为什么这么强调人口城镇化?人口城镇化的转型与改革将带来什么?

   第一,以人口城镇化拉动13亿人口的消费需求,因为人口城镇化第一不仅使农民工有序进入城市,而且在人口城镇化过程中使进入城镇的人口或者在农村生活的居民一部分能够进入到中产阶层,中国2020中产阶级大概规模达到6个亿,这对于拉动内需、扩大消费是最重要的条件。

   第二,在这种背景下人口城镇化推进投资转型。一个地方教育搞的很好,人口城镇化从人的需求出发,毫无疑问对城市需求结构,尤其是由需求结构带来投资结构的转型是最基础的,我们的投资结构远不适应人口城镇化转型的需求。

   第三,人口城镇化促进服务业发展。我们基于工业化的城镇化,这是我们原来的一个过程,现在进入工业化的中后期,我们的城镇化应该是基于服务业或者是基于人消费需求的城镇化,人口聚集到一定程度就需要有好的消费关系、好的发展环境,需要教育、需要医疗,需要市场,需要贸易,需要商业,需要物流。从人口城镇化最基本需求来看,毫无疑问是对服务业发展的需求。为什么中小城镇留不下人,为什么欧盟的中小城镇就能够适应人的居住和生活?很大程度上我们注重了工业化、工业主导拉动的城镇化,而忽略了人口聚集到一定程度对服务业发展的需求。中小城镇的服务业和大中城市比不是数量的差距,是一个结构和质量的差距。到中小城镇去大家到城市里会感到诸多的不方便,到农村去就更不方便,清明节快来了,海南人有一个最大的特点,华侨人特别多,所以华侨子女不愿意回来,现在有所改善,但是还没有彻底改善。人口城镇化基于人的发展需求、消费需求,对产业发展的要求。既然是这样,有人跟我说,有一位官员说中央再讲人的城镇化,迟福林老讲人口城镇化,我听了之后笑一笑。

   我的看法是人口城镇化率有35%,何谈人的城镇化呢?连最基本的问题都没解决,我们哪里来的人的城镇化呢?

   所以人的城镇化是以人口城镇化为前提,关键在于打破城乡两元制。从这个角度出发,推进人口城镇化现在是最关键,比如到2020年争取达到人口城镇化率达到50%。

   第二,人口城镇化重在农民工市民化,所以我提出应该要农民工成为历史。前两年有人说老迟农民工能成为历史吗?我说农民工不成为历史,我们还叫什么现代化?中国还保留农民工是城镇化,还不是人口城镇化,我们这种发展能够给人来什么呢?不仅影响了这一代,还影响了下一代,农民工子女表面是教育问题,实际是社会的鸿沟。我认为到了2020年农民工成为历史应该是一个最基本的前提。

   第三,创造条件让传统户籍制度退出历史舞台。退出历史舞台之后最大的问题城市管理就是创新流动管理制度,不能说我在城里工作但是我是农民工,这种制度的歧视需要结束,而带来的是我在这个城里适合我,我可以做三个月六个月,不适合我就到另外一个城市去,形成了一部分流动人口。农民工成为历史以后,流动人口的管理是城市管理最大的问题。所以在新的发展背景下,人的城镇化关键是要解决规模城镇化向人口城镇化的转型,争取到2020中国人口城镇化率达到50%,这样的背景下需要农民工成为历史,在这个背景下需要研究创新流动人口的管理。

   第三个问题,怎么能够实现从人口城镇化到人的城镇化的转型。从现实出发两个问题最重要,一个问题从城乡二元的基本公共服务制度安排到城乡一元的基本公共服务制度安排。第二个问题,从行政级别的公共能源配置到基于人口规模为基准的公共资源配置均等化。从十八大提出到2020年总体实现城乡基本公共服务均等化,这是最核心的问题。我讲两个例子,城里人的养老水平平均超过2万,而农村养老水平不到860元,相差24到25倍。现在城乡和城里人的收入差距是3.13倍,而城市和农村的养老水平差距25倍左右,这是第一。第二,城市和农村收入差距是3.13倍,比过去有所缩小,但是如果把公共服务的因素算进去,实际收入差距也在4.5到5倍之间。由于公共服务制度的安排不同,城市和农村的实际收入差距降低5倍左右。这样一个背景下,如果我们不解决城乡二元的公共服务制度,在制度上统一,在基本公共服务的底线水平上大致相反,这才能谈得上人的城镇化。如果制度不一样,不能对接,而且底线水平有明显的过大的差距,哪里谈得上人的城镇化呢。

   如何实现城乡在基本公共服务均等化问题,主要是制度问题,所以制度统一最重要,由制度统一,然后在底线水平上逐步的能够接近。要达到制度统一,最大的问题是公共成本分担机制。只有解决或者是初步解决城乡基本公共服务制度的统一,而后朝着底线水平大致相当的方向努力,人的城镇化才有了一个基本的条件。

   第二是公共资源配置均等化。我们都讲德国的中小城镇很好,我几乎每年去一次德国,每年去一次北欧,去年到挪威在它的最北边一个不到一千人的村子里,欧洲最大的水稻公司的总部设在拿了,除了这个老板是这个家乡的人以外,很多员工总部设在那里,其中一个条件是公共资源配置基本能够满足需求。另外我到只有两万人的城市,有一个不到一千人的大学,我说为什么不到两万人的城市,城市里的大学生还不到1/4人。为什么不到两万人的城市,而这个城市各种公共设施和奥斯陆没有大的区别,重点发展小城镇促进大中城市和城镇协调发展,关键是公众资源配置问题。一个是公共资源配置不均是不是中小城市发展或者是中小城镇发展的突出因素,我认为是突出因素。现在我们县一级公共资源配置和地级市差距大概是2倍左右,县级城市公共资源配置和省会的差距大概是4到5倍左右,县一级的配置和北京特大城市直辖市比实际差距8到10倍。为什么中关村的房子炒到十万一平米,甚至有的地方炒到二十万一平米,是房子在起作用还是公共资源在起作用?因为它有好的教育、有好的医院。所以形成大中小城市不均衡发展表面上是一个发展水平的问题,也跟发展水平相关联,但是在新阶段突出的表现在公共资源配置的严重不均衡是形成大中小城镇发展越来越突出的因素。所以行政等级的公共资源配置是按行政级别而非按照人口规模配置,公共财政投入倾向于行政级别高的城市,中城市财政投入少。投入指标集中于行政级别高的城市。

   怎么改变这些问题?推进公共资源在大中小城市的均衡配置而后使得中城镇能够有能力、有条件吸引相当一部分农民工到中小城镇就业居住,我也提出五条:一是根据人口规模配置基本公共资源。二是改革财税体制,把大中小城镇公共资源配置均等化作为中央地方财政体制改革的重点之一。三是推进行政区划体制改革。四是推进公共资源配置市场化改革。五是重点改善中小城镇的公共基础设施。

   从人口城镇化如果能够达到50%左右,人的城镇化需要解决很多环境的问题,但是从农民工有序进入城市是人的城镇化的核心来看,实现城乡基本公共服务对接,加快大中小城市公共资源配置均等化进程是实现人的城镇化两个目前最突出的问题。

   推进转型改革破题新型城镇化,毫无疑问是和农村土地连在一起的。农村土地问题不破题,要实现新型城镇化是很困难的,我最后用两分钟时间点点五个题目:

   第一,中央三中全会提出赋予农民更多的财产权,农民的财产权是不是主要体现在农民土地的财产权,不破题土地的问题,能不能解决农民的更多的财产权。第二,农民土地的实质是什么?就是农民对土地的使用权在不改变集体所有制的前提下是物权还是债权,如果是物权,农民就有支配它的权利。第三,农村土地市场改革的基本目标是不是实现城市用地和农村经营用地的市场统一。第四,如果三中全会确定这个目标并坚定的执行下去,农村土地市场在严格的规划管制和用途管制前提下,要不要由市场来配置,要不要由市场来决定。第五,在农村土地资源用途管制、规划管制前提下,如果要市场来决定,人们提出很多问题,农民流离失所怎么办,农村土地改革试点关键在于是不是相信农民,只要把土地使用权作为物权交给农民,农民会有自觉的行动,会有中长期的行动,不要把农民想的那么完全短计划卖了土地就拿到钱进到城里,关键是是不是交给农民。

   利用这个时间提出这些问题和大家一些讨论,谢谢大家!

  

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