关保英:行政强制设定说明理由研究

选择字号:   本文共阅读 219 次 更新时间:2014-03-30 11:02:18

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关保英  

   ⑨《中华人民共和国宪法》第89条规定国务院有权制定行政法规和规定行政措施,这可以说是我国授权立法最为基本的根据,也使授权立法的基本理论和价值得到了根本法上认可。2000年制定的《中华人民共和国立法法》对授权立法的一些具体技术问题作了进一步规定。

   ⑩在行政强制法出台之前,我国法律文件关于行政强制的规定相对比较零散,例如《中华人民共和国治安管理处罚法》就对有关的行政强制措施作了规定。

   (11)《行政强制法》第34条规定:“行政机关依法作出行政决定后,当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的,具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”从该条规定可以看出,行政强制的前提是行政机关已经作出一个行政决定,这个行政决定是针对行政相对人的,而根据该条的规定,这个决定本身是对行政相对人所设定的义务,因此,可以肯定的讲,行政强制执行是附着于某一行政行为的。该法使用了“行政决定”这样一个概念,而没有明确指出行政强制执行前行政机关究竟所作出的是何种行政行为,这在立法技术上是值得商榷的,因为,行政决定的概念并不是一个严格意义上的法律用语。

   (12)这是现代法治的一个基本理念,国际人权公约已经对这个理念作出了规定。由于我国已经在1998年加入了有关国际人权公约,因此,在我国的法律制度中,有关正当程序的理念应当说是得到认可的。

   (13)正当程序的概念是一个颇有价值的法治理念,在西方法治发达国家被普遍接受,随着社会发展它的内涵还在不断地拓展。2004年国务院制定的《全面推进依法行政实施纲要》在对行政执法的规制中没有使用正当程序的概念,而所使用的是“程序正当”的概念,尽管与西方的理念相比只是措辞顺序的颠倒,但实质上反映了我们在行政法治程序设计中的相对保守性。

   (14)参见罗豪才等编:《行政法的新视野》,北京:商务印书馆,2011年,第285页。

   (15)行政系统从宪法规定和学理上分析所行使的是行政权而不能行使立法权,然而,随着国家政权体系和政治体制的发展,这种传统的格局则受到了一定的冲击,即是说,行政系统除了行使行政权以外,还行使着相当一部分立法权,这似乎是一个不可逆转的趋势。

   (16)当然,行政理性的全面实现还需要通过其他手段来推进,但不能否定的是行政强制设定说明理由可以在整个行政权行使中进行推广,我们在行政强制设定中要求行政机关说明理由,那我们为什么不可以在行政处罚设定、行政许可设定以及其他行政主体向公民设定义务的行为中推广这样的制度呢?笔者乐观地认为这个制度是使行政权理性化的开端,它还有非常大的拓展空间。

   (17)2004年宪法第22条修正案规定:“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”这实际上是对行政强制力的一种限制。

   (18)在我国法学理论中,其他部门法似乎都有因果关系的理论,而且这些因果关系的理论在相关部门法理中都已经比较成熟了。例如刑法中的因果关系理论就已经形成了体系,与之相比,在我国行政法中行政行为与行政事实之间的因果关系却鲜有学者进行研究。我国所出版的行政法教科书几乎都没有讲到行政法中因果关系的理论,一定意义上讲,这是造成我国行政行为理论不大完善的一个原因。

   (19)参见王连昌主编:《行政法学》,北京:中国政法大学出版社,1994年,第225页;王珉灿主编:《行政法概要》,北京:法律出版社,1983年,第125页;王周户主编:《行政法学》,西安:陕西人民出版社,1992年,第276页。

   (20)正如有学者所指出的:“这是对法律、法规的立法机关提出的要求,要求设定行政强制时,应当保持谨慎的态度,在维护公共秩序和保护公民权利之间掌握平衡,既不能规定过多强制,将强制当作包治良药,也不能因噎废食,忽视了强制的作用,对行政管理实际需求视而不见。”参见信春鹰主编:《中华人民共和国行政强制法释义》,第21页。

   (21)参见胡建淼:《行政法学》,北京:法律出版社,2010年,第155页。

   (22)近年来,纵观我国诸多地方发生的群体性抵抗行政执法的事件,不难发现大多都是在行政主体运用了对行政相对人不利的行政行为的情况下而引起的,其中相当大的一部分是有关行政强制行为的运用。就一个行政管理过程而论,一个具体行政行为所涉及的对象是特定的,所涉及的事件是特定的,所设定的义务也是特定的,但是它一旦产生负面效应其对象也就由特定变成了不特定,其范围也往往从有限变成了无限,等等。

   (23)正如有学者所说的:“使一个国家的体制真正得以巩固而持久的,就在于人们能够这样来因事制宜,以至于自然关系与法律在每一点上总是协调一致,并且可以这样说,法律只不过是在保障着、伴随着和矫正着自然关系而已。”参见[法]卢梭:《社会契约论》,何兆武译,北京:商务印书馆,1982年,第71-72页。

   (24)我国《立法法》关于法律的制定程序作了明确规定,从这个规定可以看出,法律的制定过程要经过若干论证环节,这些论证环节被立法法规定以后,便是一个法律行为。但是,立法法并没有对行政法规和政府规章的制定作出同样的论证程序的规定,而国务院制定的《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》虽然也规定了行政法规和规章制定过程中的社会参与程序,但它并没有规定严格意义上的科学论证程序。同时,由于法律所涉及的面相对较广,其论证过程中的参与度也往往要高于行政法规和规章制定过程中的参与度。

    

   关保英,上海政法学院教授,博士生导师。

   来源:《南京师大学报:社会科学版》2013年5期

  

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