崔卓兰:行政自制理论的再探讨

选择字号:   本文共阅读 600 次 更新时间:2014-03-27 14:51:33

进入专题: 行政过程   内部行政法   行政组织再造  

崔卓兰  

  
摘要:  行政自制是对传统行政法治理论的继承、发展和创新。立法、司法对行政的外部控制不可或缺,但亦存在先天的制度性局限。挖掘行政自制的空间,激发其内部管束制约的动力,驱动行政组织修炼“内功”,建立行政系统内外协同联动的控权机制,对预防和遏制行政权滥用,提高行政合法化水准和服务质量,确保政府公信力与社会安定和谐,均具有积极作用。

   关键词:  行政过程;内部行政法;行政组织再造

    

   国务院总理李克强任职以来,确定的第一项改革目标就是政府机构的自我改革。[1]在我国,相对于国家立法、司法等公权力而言,行政权对经济与社会生活的影响力大、覆盖面广、渗透性强,行政机关的政策制定与执法行为与公民的私益诉求紧密交接。例如,近年来日益增多并不断激化的群体性事件,主要即根源于官民之间复杂的利益纷争,并已经影响了官民关系的和谐稳定。为维系国家长治久安,政府的“自我革命”,将成为未来一个时期全面深化改革、推进国家治理现代化的关键领域和关键环节。到2020年,能否实现改革与发展的预期目标,政府职能转变的成效具有决定性意义。[2]笔者认为,根据我国当下“政府主导型”的行政体制度改革模式,参考世界各国行政法治发展的新趋势,行政法研究应当更加关注政府的“自我改革”与“自我规制”现象,从中国法治建设的“本土资源”与实践经验之中,探索行政自制的一般规律及制度化可能。

    

   一、历史追溯与背景分析

   行政自制,亦可称为“行政自我规制”或“行政自我控制”。在现代汉语词典中,“自制”是对个人而言的,意为“克制自己”。从亚里士多德到近代哲学家达成了思想共识:美好的人生建立在自我克制的基础上。而作为国家权力主体的“自制”,则可追溯到立法自制和司法自制(司法谦抑主义),但行政自制却一直没有成为通用法律概念。相对于传统以他制(即外部控制)为重心的行政法治思想,行政自制理念可谓姗姗来迟。到20世纪中后期,西方国家才开始关注传统法治模式的弊端与行政机关的自我规制问题。2009年,美国弗吉尼亚大学法学院教授伊丽莎白·麦吉尔(Elizabeth Magill)撰文指出:“在对行政机构的已有研究中,尚未将自我规制作为其中一个范畴。……对自我规制的忽视绝对是一个错误。”[3]实际上,在法治发达的西方国家,行政机关的自我规范行为也一直存在,但缘何被长期忽视和遗忘呢?究其原因,可能与传统法治主义的理论预设和制度架构存在关联。传统的法治主义思维强调“无法律即无行政”,凡事皆由议会事先制定法律,行政须受法律拘束。因此,立法控制和司法审查成为确保行政法治的核心制度,而行政自制仅为行政系统内部的管理行为和事实行为,并非严格意义上的法律行为,所以并不被法学理论所重视。实际上,行政自制的观念与学说是伴随现代“行政国家”的兴起而逐渐浮出水面的。

   “行政国家”,是指19世纪末尤其在二战以后,世界范围内普遍呈现的国家形态,行政国家的最大特质是行政职能与行政任务急剧扩张,行政机关攫取了部分的立法权与裁判权,而将三权集于一身的行政部门则呈现“一家独大”或者相对强势地位。应当说,“行政国家”的出现有其必然性,是经济与社会发展特定阶段的产物。但由于行政权力的触角不断延伸,行政权在立法权、司法权面前不再俯首帖耳,反而经常凌驾于立法之上并对抗司法的束缚。而面对繁复的行政决策与大量的执法行为,资源有限的立法和司法部门也只能疲于应对,难以充分掌控。由此可见,行政国家虽然并不排斥“法治”,但的确给“行政法治”的实现出了一道难题。

   比较而言,中国实行的人民代表大会制度不同于西方国家“三权分立”的政体模式。根据我国宪法规定,立法(权力)机关对行政机关、司法机关具有支配地位,同时,司法机关对行政机关享有监督制约权限。但在现实层面,行政机关的优势地位和权力扩张态势则相当明显。原因有四:一是中国两千多年的封建专制文化所遗留的“官本位”思想根深蒂固,“权力至上、官员至尊、惟命是从”的政治思维并没有被民主法治思想彻底击溃,行政官员仍然抱有强势思维和优越意识;二是计划经济时代“全能型政府”的管理模式在市场经济体制下仍然被延续,行政管理事项和行政审批事项过多过滥,行政权越位、错位现象严重;三是中国与西方同样处在行政国家背景之下,市场监管、环境保护与社会保障等领域的行政职能在不断强化;四是我国立法监督和司法审查体制改革速度迟缓且不到位,未能充分发挥监督和控制行政权的功能,行政官员的思维模式和行为习惯仍然缺少法治基因的改造。通过上述分析可以发现,我国的行政权至今都没有被严格束缚在“法律的牢笼”当中,我国“行政控权”目标的实现远比西方国家更加复杂和困难得多。

   总之,在行政国家的背景下,“无法律则无行政”的传统行政法治观念已经逐渐被“宽泛的法治主义理念”所取代,主要表现为法律保留原则适用范围被压缩,很多场合行政不抵触法律即可满足合法性标准。但这一发展趋势并不意味着“行政控权”理论的没落和消亡,而是需要制度设计者转变思路,在保留传统外部控权模式的同时,努力探索新的控权机制和手段。

    

   二、思想梳理与依据论证

   传统的行政法理论认为,对行政权的控制主要由外部的立法机关和司法机关实施,靠行政自身是难有作为的。所以近代以来的行政法理论主要集中在外部行政法方面。例如,美国行政法主流学说就认为,行政法包括两大类型:一是国会制定的管理行政机关的法;二是法院用来对行政行为进行司法审查的法。[4]至于内部行政法,则基本不具有作为“法”的资格与能力,正如德国法学家耶利内克(Jelinek)所言:“其仅是在行政内部领域起作用,与法律相干甚微。就像一个私人对管理其家务或财产所做的一项指示与法律无关一样”。[5]但对于这种延续已久的理论认识,美国法学家马萧(Mashaw)在20世纪80年代提出了批判见解。马萧在1983年出版的《官僚的正义》一书中提出:以法院中心主义为取向的外部行政法已经趋于没落,已变得与我们集体理想的实现越来越遥远,而“官僚机构”与“正义”并非对立,正义可以存在于行政系统内部,行政法在司法审查之外,最迫切的任务是发展行政机关科层监督的内部行政法。[6]马萧在著作中不仅肯定了内部行政法在控权方面的协助和补充作用,也强调了行政机构通过自己制定的规则可以对自身权力行使进行有效控制。到20世纪90年代,美国法学家特伦斯·丹提斯与阿兰·佩兹提出:传统宪法学对规制行政机关的路径仅限外部控制,即只通过议会和法院来控制行政机关,这种主流方法虽然重要,但现在议会和法院根本无法完成控制任务,所以应更多地关注行政机关的自我控制。并且,内部控制是外部控制得以运转的必要依据。[7]伊丽莎白·麦吉尔也在论文中指出:“行政机关会常规性地进行自我规制。也就是说,即使没有什么权威机构要求行政机关这么做,行政机关还是会限定自己的选择,自愿地限制自己的裁量权。行政机关通过制定规则、指南以及解释,来对自己的选择进行实体上的限制。限制自身能作出决定的范围,或对他们用以支撑自身选择的理由予以限定。有时行政机关还会额外规定听证、通告与上诉等程序,来约束自身的程序自由。”[8]

   相对而言,我国行政法学者对行政自制问题的关注较少,为数不多的研究论文也主要集中在传统行政法治的理论框架之中。例如,近年来我国行政法学界对“行政自我拘束”原理的研究,强调行政规则、决定、措施对行政裁量行为的平等适用和自我拘束力,其理论目标主要是为法院控制行政裁量权滥用提供判断标准,而并未侧重行政的自我规制功能。较早从宏观层面对行政自制开展研究的学者是关保英教授,他在2003年发表的《论行政权的自我控制》一文中指出,多数学者在探讨行政权控制理论时,基本上都是从行政权外部控制的角度。而相对于这种被动的、高成本的外部控制,内在化的控制具有主动、低成本的优点。在行政系统建立一种高度负责的政府机制,有利于建立行政权的良性运行机制,避免行政权的高度集中化和运行的无序性。行政权的自我控制对我国行政法学理论研究具有挑战意义,我们能够从行政权的自我控制理论中揭示行政法学的基本原理。[9]

   自2008年至今,笔者以中国的法治实践为切入点,开始观察和分析各种行政自我规制现象及其内在规律。笔者发现,中国自20世纪80年代引入法治思想以来,政府法治建设的路径选择,也不自觉地沿袭了西方传统的法律思想和发展模式,即对立法机关和司法机关的行政控权功能寄予厚望,将其视为实现行政法治的“不二定律”。但中国短时间内迅速打造的的法律体系,似乎并没有大幅度提升国家的法治化水平,立法的实效性不足与司法的功能缺位,已经成为中国法治发展的重要制约因素。在政府主导的法治模式之下,对立法机关和司法机关的“过度依赖”,无法有效解决中国行政法治建设的深层次问题。正式的法律虽然具有涉及领域和覆盖广度上的优势,但是作为一种严格的规则之治,其在规范和控制国家权力的程度和深度上已经呈现出明显的局限性。而在控制行政权滥用的途径问题上,行政机关内部的自我控制有可能发挥更大的效用。例如,近年来我国行政领域出现的行政内部分权、行政裁量基准、行政备案审查、行政问责、行政规章事后评价、行政职权清单开列并公布、非强制行政执法等以行政自我约束为目标的内部规章制度,被各级政府广泛采用并取得良好的效果。而作为最高行政机关的国务院,则于2004年、2008年、2010年分别发布《全面推行依法行政实施纲要》、《关于加强市县政府依法行政的决定》、《关于加强法治政府建设的意见》三个重要的政策性文件,即以顶层设计方案为指引,在行政系统内部自上而下强力推进行政自我管束和自我监督。

    

   三、理论定位与动力挖掘

   (一)理论定位

   行政自制作为从行政内部视角切入,通过其自身运作来防控行政权滥用的理论学说,其理论目标是建立内外联动的行政控权机制。因此,其与传统的行政控权理论具有衔接关系和互补作用,可以称之为行政法上的“新控权论”。行政自制理论的核心思想内涵主要体现在:行政主体通过自身的组织架构、内部行政规则和行政伦理,可以自发地推进行政法治、提升行政效率或约束其所实施的行政行为,使其行政权在合法合理的范围内运行;行政主体对自身违法或不当行为可以自我发现、自我遏止、自我纠错,对行政政策可以自我推进、对行政正义予以自主实现。行政自制理论主张在不断探索立法权、司法权以及公民权对行政权进行外部约束和控制的同时,亦应从行政权自身结构入手来探讨其自我约束与自我克制问题,即探讨属于内部行政法的行政权内部控制的主动性和自律性问题。[10]

行政自制既是一种有关理想型行政模式的描述,也包含为实现该理想目标的具体制度设计。从宏观的制度框架而言,行政自制主要包含如下内容:其一,行政自制的主体是政府自身,既包括政府所代表的行政系统也包括各种具体的行政组织。从行政系统层面看,行政自制是一种层级上的纵向科层制管理和横向上的职权监督;从行政组织层面看,行政自制是一种行政机关对内部机构和工作人员的内部管理和制约行为。其二,行政自制的客体是行政权力及其外在表现的行政行为。行政自制所要约束的客体包括行政立法、行政决策、行政规划以及其他各种行政措施和行政行为的全过程。其三,行政自制的主要工具和载体是内部行政法。今天,内部行政法对实现行政正义和效能的重要性日益凸现,行政法治要运行良好必须借助内部行政法,内部行政法通过改革内部组织结构和程序机制,能使法治要素深入到行政行为的末梢和脊髓,尤其在中国国情之下,(点击此处阅读下一页)

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