刘松山:1982年宪法的精神、作用与局限

选择字号:   本文共阅读 1107 次 更新时间:2014-03-22 22:53:39

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刘松山 (进入专栏)  

    

   摘要:  1982年宪法的重要精神是改革,对今天处理立法与政治体制改革关系具有重要启示。评价1982年宪法的作用应当从不同的角度出发,持论公允,充分肯定它所发挥的巨大历史作用。但是,1982年宪法是在对社会主义是什么认识不完全清楚的情况下制定的,对党与政的关系缺乏明确的界定,过多地受到重要政治人物的影响,是一部存在很大局限的宪法。

   关键词:  改革;作用;局限;社会主义;历史人物

    

   今年是1982年宪法颁布实施三十周年,回顾三十年来的历史,有许多东西可以总结,可以鉴往知来。

    

   一、1982年宪法的精神:改革

   制定1982年宪法的时候,中国刚刚度过了“文革”的劫难,处在新旧时代交相嬗变的十字路口。拿出一部什么样的宪法,体现什么样的精神,直接关系到中国发展的方向和前途。宪法修改的具体工作从1980年由胡乔木负责,到1981年由彭真负责,其间讨论的内容,差异相当大,都是因为与如何改革以及改革到什么程度这个重大问题密切相关。1982年2月17日,邓小平在与彭真、胡乔木和邓力群等谈对宪法修改草案的意见时,特别地说了一句:“新的宪法要给人面貌一新的感觉。”[1]所谓“面貌一新”,就是要体现一种改革的精神。

   为什么要体现改革的精神呢?这主要是由当时的历史背景决定的。“文革”结束后,中国唯一的出路就是改革。用邓小平的话说,只有进行“有步骤而又坚决彻底的改革,人民才会信任我们的领导”,“我们的事业才会有无限的希望”。[2]所以,形势逼人,改革的要求迫使我们制定一部新宪法,建立和完善一套新的制度,为国家各项事业的发展打开一个新的局面。

   光有时代背景还不够,在中国,还必须有历史人物的推动,改革才得以进行。幸运的是,以邓小平、叶剑英和彭真为代表的推动宪法制定的这些先贤们,在亲身经历了“文革”期间的残酷迫害后,对改革更具有强烈的使命感和责任感,又敏锐、及时和准确地把握了人民的意愿和时代的脉搏,努力推动把事关改革的最重要、最基本的制度果断地写进了宪法。

   值得注意的是,在制定1982年宪法时,这些领导人都充满自信、勇于担当,对于改革,特别是政治体制改革,他们没有把责任和问题推给后人。邓小平1980年在《党和国家领导制度的改革》中就说,“这个任务,我们这一代人也许不能全部完成,但是,至少我们有责任为它的完成奠定巩固的基础,确立正确的方向。”[3]邓小平的这个讲话实际就是制定1982年宪法的重要精神,今天重读他的讲话,也是发人深省的。

   而改革的最大基础来自全党和全国各族人民。在宪法的讨论中,各方面都积极地抒发着对改革的思考。为了设计新的制度,当时的讨论没有什么禁区,畅所欲言、言者无罪一时蔚成风气,联邦制、两院制、多党制甚至都成为讨论的话题。一个典型的细节是,共产党员、著名经济学家孙冶方居然直接给宪法修改委员会和胡乔木写信,要求在宪法中取消共产党的领导和马列主义毛泽东思想的指导地位。[4]正是这样民主的讨论,使宪法得以在最大程度上达成了改革的共识。

   1982年宪法是一部旨在全面推动改革的宪法,但从具体内容上看,它更恰当地说,应当是一部致力于推动政治体制改革的宪法。对于宪法所规范政治体制改革的内容,许崇德先生已有专文论及,[5]这里不复多述。

   今天,回顾和总结1982年宪法的改革精神,大概可以给我们两个重要启示:

   一是,在特定情况下,用立法推动政治体制改革是十分必要的。[6]制定1982年宪法是一次通过立法推动政治体制改革的具有历史意义的成功尝试。如果那时候我们瞻前顾后,战战兢兢,畏葸不前,错失了通过立宪推动改革的良机,很可能给国家带来大的悲剧。

   二是,政治体制改革是可以走在经济体制改革前面的。1982年宪法的一个重要特点是,将政治体制改革置于经济体制改革之前,通过一系列政治体制改革的规定,为经济体制改革提供了政治制度的保障。从马克思主义的基本原理看,政治体制改革的立法走在经济体制改革立法前面,就是用上层建筑的改革去推动经济基础的发展,用生产关系的改革去推动生产力的发展。在这方面,1982年宪法为我们提供了成功的尝试和宝贵的经验。

    

   二、评价1982年宪法作用的应持之度

   回顾三十多年法制建设的历史可以发现,大概没有哪一部重要法律像宪法那样,引起各方面对其作用的消极低估和激烈批评了。这就涉及一个重大问题:如何看待宪法的作用?笔者以为,客观公允地评价1982年宪法的作用,有几个视角值得注意:

   1、要用历史的眼光看待宪法的作用。实际上,在1980年代初,我们能够制定一部比较符合国情的宪法,并且运行到今天,已属不易。对于宪法作用的考察与认识,首先应当在特定的历史阶段、特定的历史背景下进行,而不能简单地拿几个法治发达国家宪法的制定与实施同中国相比,不能只从应然性出发。

   2、要从国家权力运行的宏观局面而非日常的具体诉讼出发,考察宪法的作用。宪法究竟是规范什么的,应当在哪些领域适用以及如何适用,这些问题在理论和实践中尚缺乏深入的讨论和清晰的认识。有一种流行已久的观点,认为宪法应当走入寻常百姓家,应当可以用来诉讼,才会发挥作用。这方面,西方国家的宪法是什么状况姑且不论,但1982年宪法规范的内容,主要是国家宏观权力运行的方方面面,宪法适用的主体也主要是国家机关,宪法中有关公民基本权利的内容,需要由相关的法律、法规进一步规定才能落实,所以,宪法本身并非一个寻常百姓家的器物。如果认为宪法不能走入公民具体的生活特别是诉讼中,就认为宪法没有发挥应有作用,就失之偏颇和狭隘了。

   3、要从改革和社会转型时期的特殊背景出发考察宪法的作用。改革和社会转型时期的法制建设,一个明显的缺陷,就是法的稳定性和权威性不足,其作用的发挥具有阶段性、相对性和有限性。宪法更是如此。1982年宪法本身就是改革的产物,又在改革中不断变化发展,所以,很难像社会关系定型状态下的宪法那样,具有极大的稳定性和权威性,并充分地、长久地发挥各方面的作用。

   4、要承认宪法发挥作用的政治偶然性。一国宪法作用的发挥,除了取决于一个国家的历史文化传统以及现实的社会基础之外,时常要取决于该国的政党、其他政治集团乃至政治领袖自身的诸多具体因素。就以政党或者政治领袖而言,他们的政治道德、政治智慧、政治艺术乃至政治领袖个人的胸怀与修养,都直接影响到宪法作用的发挥,而这些因素的存在与发生,又具有极大的偶然性。美国宪法史上著名的马伯里诉麦迪逊案确立的违宪查制度就是典型。这种情形在中国宪法作用的发挥中也是十分明显的,设想一下,如果毛泽东和刘少奇等领导人在1954年宪法制定后,就始终不渝地重视宪法作用的发挥,中国的民主法制建设肯定远非今天的情形了。而总结三十年来的宪法实施可以发现,政党特别是政治人物的个人因素对宪法作用的发挥是十分关键的。

   5、要从政治体制改革的长远出发,考察宪法作用的发挥。宪法的真正有效实施,取决于党和国家领导制度的改革,取决于中国共产党能否在宪法的范围内活动,取决于国家选举制度的改革和有效实施。客观地说,在中国,要充分发挥宪法的作用,还需要一个相当长的时间,需要诸多的条件。对此,我们应当持有一种务实和理性的态度。

   6、对宪法监督之于宪法作用的发挥,应当一分为二。一方面应当肯定,加强宪法监督是充分发挥宪法作用的重要条件;但另一方面,又不能把发挥宪法作用的希望都寄托于宪法监督,认为没有宪法监督或者宪法监督不能有效运转,宪法就不能真正实施。在中国的政治传统和政治环境下,宪法作用的真正发挥,除了宪法监督之外,还有前述政治集团和政治人物的因素,这个因素对于宪法实施的重要性,实际很多时候是超过宪法监督本身的。

   如何评价三十年来宪法的作用呢?从不同的角度、不同的方面考察,可能会得出不同的结论。比如,1992年宪法颁布十周年时,参加1982年宪法制定的项淳一先生提出,“宪法是国家统一的思想基础和行使国家权力的保障”,[7]这是从长远性和根本性的问题上来论述宪法作用的。比如,前述许崇德的论文中有关宪法体现政治体制改革具体成果的论述,又是从局部和阶段性来评价宪法作用的。前几年,不少学者论述宪法在社会主义法律体系中的统率作用,也是从一个局部性和阶段性来考察的。笔者认为,从宪法规定的那些重大的根本性问题出发,纵观三十年来的实施经验,有以下几个重要作用值得大树特树:

   (一)基本结束了国家领导人特别是国家最高领导人职务的终身制

   从政治体制的设计看,1982年宪法的根本性贡献,是在历史上第一次以法律的形式基本结束了国家领导人特别是国家最高领导人职务的终身制。中国是有几千年封建专制传统的国家,皇权世袭、领导职务终身,是封建政治体制的基本特点,即使建国后几十年,我国各级领导人的职务任期上,仍然遗留着封建的因素。1954年宪法、1975年宪法和1978年宪法对国家领导人任职时间都没有做出限制,1954年宪法虽然规定国家主席任期四年,但并没有限制连任的规定,所以,毛泽东如果一直担任国家主席的话,可能就会在这个位置上去世,而周恩来就是在担任了27年的总理位置上去世的。1982年宪法的巨大进步是,它对全国人大常委会委员长、国家主席、国务院总理以及前述职位的副职,加上最高法院和最高检察院的正职领导人,都明确规定了任期不得超过两届。值得注意的是,这部宪法对国家中央军事委员会主席的任期以及是否可以连任都没有规定,这是一种相当特殊的情况,本文后面将进一步述及。所以,从法律上,只能说宪法是“基本”结束了国家领导人职务的终身制。

   而国家领导人中的核心,是最高领导人,最高领导人的任期是否受约束又是法治文明的基本标志。按照宪法体制的设计,国家最高领导人的职务是全国人大常委会和国家主席的结合,[8]这样一个制度设计,就使得国家的最高领导人从法律上说不能是单个的自然人,很难有一个终身任职的问题。但宪法是变迁的,在国家机关之外,还有中国共产党的领导,中共中央总书记兼任国家主席,实际也有了国家最高领导人的意味,但由于宪法对国家主席的连任做出了明确限制,所以,即使担任总书记的国家主席成为实际上的带有宪法惯例性质的最高领导人,他的任期也必须受两届的约束。

那么,中央军事委员会主席与中共中央总书记结合起来又是怎样的情况呢?宪法没有对国家中央军事委员会主席的任期做规定,就使得总书记兼任国家的中央军委主席,其任期在法律上具有不确定性。但是,按照宪法的规定,国家中央军事委员会主席不属于国家元首或国家最高领导人的组成部分,其宪法地位列于国务院总理之后,所以,即使他与总书记结合起来,从法律上说也不具有国家元首或者最高领导人这个地位。但由于中央军事委员会的特殊性,使得军委主席有可能成为实际上的最高领导人。宪法虽然没有规定国家中央军委主席的任期,但是,作为第二代领导集体的核心即实际的最高领导人,邓小平在1989年9月4日,就专门致信中央政治局,提出要“身体力行地废除干部领导职务终身制”,“趁自己身体还健康的时候辞去现任职务”,即辞去中共中央军事委员会主席,并将在第二年的全国人大会议上辞去国家的中央军委主席职务。[9]邓小平的这一宽广胸怀和崇高境界又从实际上结束了党的和国家的中央军委主席职务的终身制,为完善宪法关于军委主席任期的规定做出了重大贡献,(点击此处阅读下一页)

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