贾康 梁季:新一轮价税财配套改革的基本思路

选择字号:   本文共阅读 158 次 更新时间:2014-03-21 23:48:31

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贾康 (进入专栏)   梁季  

  
一、改革面临的局势

   30多年来,我国经济持续高速增长,人民生活水平显著提高,政府提供公共服务能力明显增强,这一切与我国经济体制“改革红利”的释放关系密切。上世纪80年代,我国以“分灶吃饭”财政体制为宏观层面的突破口,启动经济体制改革;1986年又曾设计“价、税、财联动”配套改革,但其后由于种种主观、客观原因而搁浅;1994年的财税配套改革具有里程碑意义,使上世纪80年代已反复探讨的价、税、财联动改革,在价格调放基本完成于“治理整顿”低通胀期之后,又乘邓小平南方谈话的东风,推进打造与市场经济相匹配的以分税制为基础的分级财政体制和多税种复合税制。1994年配套改革改变了以往各级政府按照行政隶属关系组织财政收入的模式,从源头和机制上理顺了政府与企业、中央与地方分配关系,为全国统一大市场的形成、生产要素在国内外两个市场自由流动、企业公平竞争和宏观间接调控体系的形成,奠定了基本的制度基础,促成了此后延续至今的国民经济活力释放和又好又快发展。

   但也必须看到,分税制改革的任务至今尚未完成,社会主义市场经济体系远未完善。目前尽管我国大多数一般性商品价格已由市场供需关系决定,市场在资源配置方面发挥了重要的基础性作用。但是,基础能源领域的资源配置方式却仍以政府行政命令和审批权力为主导,且2008年金融危机以来有扩大、强化和常态化趋势。处于产业链上游的基础支撑性产业、资源产品和能源产品(尤以电力为代表),对中下游产业和国民经济产生重要而深远的影响,“审批”经济导致价格形成机制扭曲、产品价格无法真实正确反映产品的稀缺程度、供求关系以及生产环境成本,自上游开始误导中下游微观企业资源配置行为,致使自“九五”计划便提出的经济发展方式转变举步维艰,节能降耗在关键、重点领域近乎流于空谈,资源环境瓶颈制约日趋收紧,经济结构调整屡屡受挫。近年来经济发展中最为突出的不平衡、不协调、不可持续矛盾,以及相关摩擦和消极现象,大多数源于此或与此密切相关。

    

   二、改革的战略选择和主要任务

   (一)改革的战略选择

   在经济规模庞大、利益主体多元、经济关系错综复杂的情况下,单项改革难以推进,效果也不明显,必须进行整体协调改革,进行企业、市场、宏观调控体系配套改革,尽快理顺资源能源等基础产品价格形成机制和比价关系,发挥好市场配置资源的决定性作用,并完善财税体制机制,健全宏观调控体系。具体改革的必然选择是实施新一轮价、税、财配套改革。

   (二)改革的主要内容

   力争在3至5年内通过改革完善能源管理体制,理顺资源能源产品的比价关系、价格形成机制和宏观调控体系,从源头上建立节能降耗的内生激励机制,建立完善稳定的公共资源收益共享机制,实现经济社会可持续发展。

   当前最紧迫的任务是以煤炭为重点,利用煤价在2012年下半年后“自然并轨”的有利时间窗口,以资源税从量变从价的改革为契机,推进“从煤到电”的相关配套改革,理顺资源能源、不动产等基础产品价格,逐步积极形成基础品层面竞争性的市场体系。要形成这样的体系,首先要以煤炭资源税费和电力部门价格改革为重点,实行价、税、财等方面的联动改革。同时,在此基础上进行资本市场、国有资产管理和金融等方面的配套改革。在目前国内外经济低迷、企业效益普遍不佳的情况下,进行从资源能源切入价格改革为重点的配套改革,或将对部分企业经营和物价上涨产生不利影响。因此,需要伴随在全面改革之前对经济稳定作出部署与控制,保证在改革迈出决定性一步、推出以能源价格改革为重点的配套改革时,不致发生超出可承受力的物价上涨、企业破产和工人失业,对社会稳定造成影响。

   按照整体协调改革的思路,在近中期必须做好以下方面的工作:

   1.环境准备

   环境准备工作的具体内容主要包括:减少和下放行政审批;实施结构性减税,积极减轻间接税负担;对于提高资源开采率、节能降耗等技术产品研发、推广和使用给予财税合理支持和扶助;完备涉税信息数据系统。

   2.价、税、财改革

   价、税、财联动改革的着眼点,是克服目前在资源能源价格体系、税制和财政体制上存在的重大缺陷,理顺基础品价格形成机制,使价格能够反映资源能源品的稀缺性、内外部成本以及供求关系,对企业和居民节约使用资源能源形成内在激励机制,并促进建立规范的资源收益分配制度、地方税体系和省以下分税制,完善宏观调控体系。其具体内容主要包括:

   (1)电力部门改革

   按照电力能源的稀缺性、供需关系以及生产成本,强化市场导向下的竞争,构建合理价格形成机制。改革启动后电力价格形式上仍可按目前三大类别(工业、商业和民用)有所区分,但工、商可趋向合并。同时民用电价可实施阶梯电价和鼓励居民错峰用电。

   具体改革包括:①在电力产业链的前端(发电)和后端(零售)引入竞争机制,将“厂网分开”改革推进至“竞价入网”,形成新的以市场为基础导向的电价形成机制。②在电力产业链中端(输电网和配电)按自然垄断属性,实施国家特许权管理和业绩考评制度,取消电网对前后端的交叉补贴和经济“大锅饭”;合理安排非火电(水电、核电、风电、太阳能)等可再生能源的财政补贴政策。③在电力产业链后端实行输配分离,引入电力零售的服务外包等方式的竞争。④对电价的行政管制措施力行最大限度的去除。

   (2)税制改革

   加快推进资源税费改革。重点将煤炭资源税的计征方式改为从价课征,将其他具备条件的金属、非金属矿产资源计征方式也改为从价计征。适时将资源税征税范围扩大至水、森林等自然资源。以低起点对企业开征独立的环境税,如碳税。形成贯穿全产业链、全流程(开采、生产、使用)的“内生”节能降耗激励机制。

   积极扩大房产税改革试点范围。房产税可以按照套数面积和独栋、非独栋等标准设定免征条件,在此基础上设定不同档次税率,以限制投资、打压投机。同时,整合理顺房地产销售、二手交易等全环节各类税费负担,适当降低流通开发环节税费负担,适度增加高端保有环节税负。

   积极推进个人所得税综合与分类相结合的改革。建立针对性、差别化费用扣除制度,强化个人所得税收入分配调节作用。修改完善《征管法》,赋予税务机关对个人收入和财产的检查权和处置权,强化相关部门在个人所得税征管方面的配合力度。

   加快推进“营改增”,规范增值税制度。在2014年之前完成“营改增”的行业扩围;简并税率、降低增值税基本税率,规范清理税收优惠政策,完善跨境服务免税和退税政策,促进产业专业化分工和融合,促进产业转型升级,优化出口结构。

   改革消费税。主要包括扩大征税范围,将部分严重污染环境、大量消耗资源能源的产品、奢侈消费品以及各地某些特色资源纳入征收范围,将征收环节后移至批发零售,为部分税目收入由地方独享奠定税制基础。

   (3)财政体制改革

   重点是:①推进省以下分税制,通过省直管县、乡财县管和乡镇综合配套改革,将五个政府层级扁平化到三个层级。按照“一级政权,一级事权,一级财权,一级税基,一级预算,一级产权,一级举债权”的原则,构建起财权与事权相顺应、财力与支出责任相匹配的分税分级财政体制。

   ②调整中央与地方事权划分。按照政府事务的经济属性划分政府间支出责任,由粗到细形成中央、省、市县三级事权明细单,并动态优化。

   ③尊重税种内在属性,重新划分税基。建议将个人所得税按税率与省级政府分享;将增值税的收入归中央,作为中央独享税,但按照人口、地理等因素均等化公式将部分收入转移至地方政府,以切断目前地方政府收入分享规模与其征收规模成正比的关系,进而切断政府投资与财力的正相关关系。将资源税(海洋石油除外)、房产税作为地方独享税;将消费税部分税目作为地方独享税,如将酒类消费税征收环节后移至零售环节后,将其作为地方独享收入;将企业所得税作为共享税,实行费率共享。

   ④提高一般性转移支付占全部转移支付的比重,整合清理专项转移支付,完善其管理办法,如划拨进度、使用方式、取消配套要求等。

   ⑤积极探索地区间横向转移支付制度。

   ⑥建立和发展以有透明度的地方政府负债表和财务报告制度等为配合条件的地方政府自行发债制度。

   3.配套改革

   (1)金融领域的改革。主要包括稳步推进存贷款利率市场化,降低金融垄断门槛;建立地方金融监管机构,对金融业监管实行分层管理,大力发展地方性金融机构;发展完善资本市场,利用税收手段引导资本市场健康发展,建立完善抑制短期投机、鼓励长期投资的稳定机制。

   (2)土地制度改革。全面建立城市、农村土地所有权、占有权、使用权、出让权制度,以及相应的产权转让税费和利益分配制度。

   (3)建立公共资源出让收益合理共享机制。清理整合目前与资源有关的各项收费制度,为资源税负担提高腾出空间。完善国有资本经营收益上缴制度,实施国企薪酬制度改革。

   (4)完善低收入家庭的社会保障政策。如果出现电价上涨,适时适度提高最低生活保障标准,稳定低收入家庭的实际生活水平。

    

   三、配套改革的实施构想

   时间安排和措施搭配的实施构想大致可排列出几种选择:

   一是明确划分两个互相衔接的阶段,先进行环境准备,再配套改革。好处在于好处理,准备充分。弊端在于拉长改革周期,不确定性增加。

   二是环境准备与配套改革结合进行。特点是稳定宏观经济(稳定物价与促进就业)的同时,积极(可分步)推进价、税、财的配套改革。好处在于避免久拖不决的风险,但需要在改革措施与经济环境之间维持微妙平衡,对改革方案设计要求较高,对各级部门的管理与操作要求也较高。

   三是在准备环境的同时,部分改革在局部地区先行先试,再求分步推进至全国。好处在于局部先行先试对环境要求不高,又能够为全国推广总结经验。弊端在于诸多改革的特点决定了并不适于局部试点,如电价改革、中央与地方财政体制调整改革等。

   综合考虑各方因素,我们认为,采取第二种方式比较合理,即环境准备与改革相结合方式。随着国际市场需求下降,以及我国人口红利的逐渐消减(2011年,我国劳动年龄人口比重自2002年以来首次出现下降,2012年该比重继续下降,从74.4%下降至69.2%),未来10年估计我国经济增速有可能放缓至7%左右,2015年以后有可能低于7%。经济增速放缓,物价上涨压力也较前几年有所降低,这为资源能源等基础产品价格改革提供了较佳的时间窗口。因此,从未来一段时期的宏观经济形势看,较适合价、税、财配套改革推出。关于技术层面,如数据信息准备等,目前也不存在大障碍。

    

   (作者单位:财政部财政科学研究所)

   来源:中国经济时报

  

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