2014年是中共十八届三中全会做出全面深化改革决定后的第一年，也被海内外普遍看作是新一届领导集体执政的正式发力年，各项改革措施纷纷启动。

除经济领域的改革外，政府简政放权、户籍制度、生育政策、教育制度等一系列改革也同样引人瞩目。

在两会召开前夕，长期致力于研究中国经济发展和制度转型的经济学教授，北京大学国家发展研究院院长、中国经济研究中心主任姚洋接受本刊专访，凭借其多年来的研究与观察，对未来5到10年，内地政府转型与简政放权中的问题和改革方向发表了自己的看法。

政府转型是市场化改革的必需

记者：十八届三中全会全面深化改革的决定出台以来，各界不断掀起解读热潮，焦点主要集中在公布的60条上。在您看来，有没有60条中没有提到，但是对中国未来发展也至关重要的改革内容？

姚洋：十八届三中全会设立的目标，是比较符合中国现实的，也是确实需要我们改革的。然而一个重要改革内容，是公报没有提及的，即政府本身的转型问题。

虽然改革方案提到要“减少审批”、“限制政府权力”等，但是这并非根本性的内容。根本的问题在于政府的定位，到底应该是运动员还是裁判员。

如果说，我们在未来的改革过程中遇到阻力、或者最终出现改革不彻底的结果，可能还是因为政府在经济中的作用太大了。

记者：政府在经济中的作用大到何种程度？

姚洋：先说中央政府。目前其财政收入约占全国GDP的1/4，如果再加上社保、卖地等收入，大概能占到1/3甚至更强，除此以外，中国的GDP大概还有1/3是国有企业创造的。也就是说，政府直接控制的和间接控制的经济资源可以达到60%。

再看地方政府，虽然没有中央政府所掌握的垄断型企业，但是它们拥有各种所谓的融资平台。以重庆为例，2002年以来，重庆市政府推动了八个投资集团的建立和发展，以这“八大投”为代表的地方政府融资平台，由于拥有土地等资源且较容易获得银行贷款，把大量的资金吸进，然后就可以控制更多的企业、土地和资金，控制了整个地方的经济。令真正的民营企业、中小企业的活动空间大量被挤压。

我认为，地方政府的融资平台实际上是加强政府对经济的干预，与实现三中全会提出的“让市场在资源配置中起决定作用”的目标背道而驰，在未来央地关系的调整中应该注意。

记者：也就是说，目前政府的很多做法实际是加强了权力，而非放权，与三中全会提出的目标方向是不一致的？

姚洋：是的。这些措施都和市场化改革的最终目标不一致，市场化改革还是首先要解决主体的问题，只要地方政府和国有企业还是经济和金融领域的主体，改革就仍然存在着矛盾。

记者：那么除了地方政府要重新定位，被看作是政府影响经济的另一工具国有企业，在市场化的改革中又应该如何转型？

姚洋：我认为，如果没有去行政化，现有的国企改革并无太大意义。国企最彻底的改革应是全部转变为“公众公司”，也就是上市，里面可以有国有股，但不控股，这样就实现了市场化。关键是国企的老总不再是组织部门任命的官员，而是市场中的企业家，而国资委则只需扮演出资人的身份。

官员导致简政放权推行难

记者：我们注意到，并非十八届三中全会才开始强调市场作用，“政府简政放权，让市场成为主导”的口号早已喊了多年，但为何实践中却让人感觉推进得十分缓慢？

姚洋：实现政府让位市场主导，简政放权非常重要。过度审批对经济的伤害非常大！我经常提的一个比喻，政府的管制之多，就像一个老太太拎着一百个鸡蛋，想到市场上卖掉，由于一百个鸡蛋中可能有一个是坏的，所以监管部门就把每一个鸡蛋都放在显微镜下面检查，挑出那一个坏的。

我们的政府审批就是这样，为了查出一个“坏鸡蛋”，不惜成本地搞事前监管。以公司注册为例，为了防止一个不良公司进入市场，就层层审批，导致大量正常的公司发展也受阻。为什么不能反过来呢？把事前审批简单化，然后通过之后的监督和惩罚，对卖“坏鸡蛋”的人严惩。

为什么很多审批明明是毫无必要的，却一直不能取消？因为这些审批本质上全是站在官员的角度上设计的，是官员分散风险心理的产物。一件事情，经过越多的部门、越多的人审批，每个部门和个人承担的责任和风险就越小。但是结果却造成企业和老百姓在办事的时候，一道一道地让你出证明，一个机构一个机构地跑，结果整个系统都变得非常不理性。

记者：如果说官员分散风险的心态阻碍简政放权的改革，那么该如何避免改革被这种心态影响？

姚洋：在这方面，全国和地方人民代表大会应该发挥作用，讨论哪些监管是需要的，哪些是没必要的，然后形成正式的法律法规。

另外，我认为简政放权改革在方向上还有一些问题。简化行政审批手续是对的，但是把中央的部分权力下放到地方是没有用的，权力的下放只是意味着换了审批的部门，但并没有简化程序。应该让市场自身的淘汰机制发挥作用。

记者：有观点认为，政府加强审批有助于解决产能过剩等经济问题？

姚洋：这完全是没必要的。产能是否过剩，企业比政府更清楚，因为企业本身就参与在生产和市场的环节中。现在，哪怕是一个私企想要去投资，也要经过层层审批，难道私企决定投资几千万元或上亿元事前没有经过考察和深思熟虑吗？难道私企老板是闹着玩儿的吗？要知道，那可是私人企业家自己的真金白银，他要对自己负责，对股东负责。政府部门怎么可能比企业更了解产能是否过剩呢？

相反，很多地方和行业出现产能过剩，反倒是政府影响的结果。比如汽车行业，目前来看产能是过剩的，因为汽车企业是大企业，产值高，税收高，对GDP影响大，各个省都在扶植，结果造成全国有数十家轿车厂，这才是真正的产能过剩。

在这方面，地方政府的影响非常大，造成了重复建设、过度投资、环境污染等很多严重问题，成为整个经济的“肠梗阻”。

记者：还有观点认为政府审批有助于经济结构调整？

姚洋：我觉得政府即使什么也不做，经济结构也会自动进行调整的，因为经济本身有自己的发展规律。

以制造业为例，现在中国制造业正处在一个发展时期内的顶峰，当经历了一段上升期后，制造业占的就业比重和GDP比重，都会出现下降，这是每个国家在发展中都要经历的，我推断中国在未来五年左右就会出现这种情况。到了那个时候，国内的经济结构就会自动发生调整，比如第三产业的比例可能将会上升。

改革不应受利益集团左右

记者：所以说到底，政府转型和简政放权的最大阻碍还是来自政府自身？

姚洋：是的，政府转型的最大阻碍来自三大利益集团，第一大利益集团是各部委，第二大利益集团是国有企业，第三个就是地方政府。它们各自有各自的权力，都怕动了自己的利益。其实，很多改革说到底就是要革“利益集团”的命。比如说，一旦减少审批，很多部门的权力就没有这么大了，甚至不再需要这个部门。

比如户籍制度改革，公安部一直在行使户籍管理的权力，户籍制度的存在与公安部的利益相关。理论上来说，公安机关是无权管理户籍制度的，即使要管也是民政部门的事情，但是公安机关始终掌控着户籍的注册、审批和管理等，既扩张了部门职权，又可获得很多实际的利益。所以，我们就会看到现在的情况，中央说户籍制度要改革，但是到了部委这一层，就开始弱化。

因而，我认为未来户籍改革的方式不太可能是直接取消户口，而是通过慢慢地减少附加在户籍上的好处，比如取消异地高考限制、放宽大城市落户条件等，逐渐降低它的价值，最终取消。

但是，人口的流动和分布，也是一种市场选择的结果，不是政府可以通过审批和管制就能改变的。

记者：但是未来落实大部分改革的正是这些“利益集团”，谁可以约束和改变它们？

姚洋：我们看到，目前中央已经成立了全面深化改革领导小组，由习近平主席亲自任组长。我认为，新一届领导集体对利益集团还是非常警惕的，是有很大的决心的，现在就要看执行力到底如何了。另外，民间应该多发声，上下合力，推动改革。

总之，一个创新型社会，一个完备的市场经济，需要一个合理的政治机制和经济民主来配合，也就是要把资源放在市场中，由市场而不是政府来配置资源。

来源: 凤凰周刊（孙杨）