刘尚希:不能以腐败为由 不给公务员涨工资

选择字号:   本文共阅读 558 次 更新时间:2014-03-15 15:19:05

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刘尚希 (进入专栏)  

    

   2014年被公认为全面深化改革"元年",财税改革是本轮改革中最重要的一环。财税改革牵涉到中央、地方政府、企业、民众等众多利益,事关中国经济转型及协调发展。

   2月14日,中国社会科学院发布报告显示,中国公共财政收入达到12.9万亿,人均宏观税负接近万元。数据出来后,引起了各界争论,中国税负水平到底高不高?需不需要减税?如何调整不合理的财政收支结构?财经就此推出“国赋论”系列访谈,请财税领域权威学者分析解读中国财税改革的紧迫性和改革方向。

   刘尚希表示,中国要建立法治政府,“法无授权不可为”,这首先要做的是让预算制度变成一个真正约束政府的法律制度,这是建设法治政府的基础。从未有政府可随意花钱,而成为法治政府的。

   预算改革有三个方面:首先是提高政府预算透明度。二是提高政府花钱效果,也就是绩效,包括宏观绩效、微观绩效。三就是提高预算法治化水平。

   刘尚希透露,房产税要加快立法,要落实税收法定原则。立法不是一个早晨能完成的,很多程序,这是一个顶层设计的过程。按照立法精神,房产税试点不会再行扩大。

   对于目前社会争论的焦点,公务员要不要涨工资的问题,刘尚希谈到,不可能让公务员都学雷锋,只讲奉献。此外,不能把灰色收入和腐败的问题与工资绑在一起来说,两者性质不同,不能混为一谈,更不能视为前因后果。反腐败是一回事,该不该加工资是另一回事,千万不能搅和到一起。

   公务员的工资制度,应当法定,多高、怎么涨、地区差多大、部门及地方的权限边界,等等,都应当有法可依。当前有点乱,各部门单位、各地方都有土政策,各种明补暗补都有,工资水平也是参差不齐,苦乐不均。唯有立法,走向法治,才能解决当前这种乱象。

   现为财政部财政科学研究所副所长、研究员、博士生导师。注重经济学研究的实践性和本土性,从改革与发展的实践出发。其内容涉及宏观经济、收入分配、公共风险、财政风险、公共财政、公共政策等方面。

    

   税收优惠的权力不能放给地方政府

   财经:三中全会公报就财税体制改革提出“建立事权和支出责任相适应的制度”,有一种建议是将部分财权和事权上收中央,你怎么看?

   刘尚希:并没有说要把财权上收,三中全会非常明确地提出来,中央与地方的财力基本格局保持稳定。在总量上说,在中央与地方的财力占比上,基本上不会有大的变化,维持对半开。从公共预算来看,去年中央的财力不到一半,只占46.6%;若从综合财力(含基金预算、国有资本经营预算)来算账,地方财力要占到70%多。从税种划分来看,可能会有调整。尤其是营改增之后,地方税需要在税制改革基础上做出调整。

   财经:比如事权,因为过去一直说地方政府承担了过多的责任。

   刘尚希:事权上肯定要做调整,这已经明确提出来了。所谓事权上收,在我们国家主要是事权的履行责任由地方承担变成中央承担。我们国家目前的事权划分,基本特征是:大量的决策都在中央,大量的事权履行都是在地方。也就是“中央决策,地方执行”,这是我们国家事权划分的一个特点。所以这里讲的事权上收,更多的是指事权履行责任的上收。哪些事情应该上收中央呢?这在三中全会决定里也做了一个原则性的规定,对于这种涉及到全国的跨区域性的事权,在涉及到全国统一市场的,这样的事权毫无疑问要上收,连带着支出责任也上收了。.

   财经:比如哪些方面呢?您能不能举个例子?

   刘尚希:大江大河的治理,尤其是跨界的河流治理。我国许多河流是跨省的,比如淮河,就跨几个省,现在的治理是铁路警察,各管一段,交给了相关的地方。淮河的治理花了不少钱,不下几百亿,水质时好时坏。问题是各地的利益诉求不同,有的发展优先,要搞工业,尽管有的省重视环保,但只要有一个地方不太使劲,治理成效就会大打折扣。这类问题交给地方去管就很难,所以有的事情就得中央来管,中央来治。

   财经:社会保障方面的相关责任会不会有调整?

   刘尚希:社会保障的统筹责任无疑要上移,等到条件成熟,应当由中央来履行这项事权。但目前一下子还做不到。例如,基础养老金应该是全国统筹,法律、政策、标准、监管等方面尽可能由中央来做,不要委托给地方。如果交给各地方去做,可能没法协调,或者协调的成本非常高。一旦地方出现窟窿,中央还得拿钱去弥补。与其事后去买单,还不如把相关事权由中央来履行。还有涉及到全国统一市场公平的问题,比如税收优惠的问题,如果各个地方都搞税收优惠,都搞税收洼地,这不乱套了吗?这类的事要全国统一,这种权力不能放给地方。

   如果从人口流动、城镇化角度来看,毫无疑问,社会保障统筹层次要提高,有的统筹不到全国可以统筹到省,这就是要事权上移。事权上移实际包含了两个概念、两个层次,一个是地方的事权移到中央,另一个是地方的事权从基层上移到省市。

   刘尚希:有些地方可以把教育的事权从县里上移到市里或者省里,这个需要因地制宜。整体来说,适合于哪一级管的事权就应归那一级,应从成本效率、风险防控来考虑。上面做决策,让下面去执行,什么事情都推到基层去做,这样就可能造成事权和支出责任脱节,导致财力和事权不匹配。

    

   房产税试点不会再行扩大

   财经:现在房产税的推进如何?有哪些难点?

   刘尚希:房产税首先要加快立法,三中全会的决定说的非常清楚。立法不是一个早晨能完成的,要落实税收法定原则,而且特别讲到了房地产的税制要立法,不立法难以推进。立法有很多程序,首先要起草,这是一个顶层设计的过程。起草后再要向各方面征求意见,人大常委会要审几次,所以不会很快。按照立法精神,房产税试点不会再行扩大。

   财经:前两天李克强提到政府法无授权不可为。

   刘尚希:从负面清单管理这个角度来说,法不授权,政府就不能动,动了就算违法。改革也要于法有据。总书记也特别强调这一点。房产税几度成为社会热议的问题,现在已经很明确了,三中全会的决定一出来,实际上就已经确定,就是要通过立法解决这个问题。

   财经:目前正在做的营改增,大概什么时候能全国覆盖?

   刘尚希:营改增可以激发经济活力、扩大就业。具有经济效应、社会效应,应该积极推进,但在服务业征收增值税的难度比在制造业要大。当前正在扎实准备,尽可能加快推进的进度,应该在2015年的时候全部覆盖,营业税彻底退出。

    

   地方政府发红头文件就收费 属于违法

   财经:关于中国应该建立税收基本法这个说法您怎么看?

   刘尚希:税收基本法还是应该有一个,因为我们现在只有单个税种的法规,而没有关于整个税收的基本法,这是一个缺失。这个问题实际上也提了多年,但是一直没有解决,可能以前缺少各种条件,要落实税收法定原则,税收基本法应该提上议事日程,我认为要制定。这样各个税种的各种改革调整,新税的出台或者旧税的退出都有一个基本的依据,税收基本法提供的是基本原则。制定税收基本法也不是那么简单,非常复杂。现在我们有18个税种,3个是税法,其他的是授权制定的。授权制定也是合法的,但过度授权则会削弱人大的作用。对于这种状况,现在应当开始纠正。建立法治中国,也要求税收立法方面率先起步。

   财经:人大授权国务院,这个还得延续?

   刘尚希:还得延续,不可能一下子改掉,不要理想化,其他国家税收法定的实践也是经历了很多年,我们现在只看到人家的一个结果,人家经历很多年才做到今天我们所看到的样子,我们一两年就做到,可能吗?有一个演变的过程,税收法定是以后发展的方向。但不能狭隘地去理解,以为只有人大制定出来的才是税收法律,才要遵循;而人大授权国务院制定的条例就不是税法,可不当回事。这种认识是错误的。现在关键的问题是,不论是人大立法还是国务院的行政法规,应该怎样真正去执行,落实到位,这是很重要的问题,如果大家谁都不把这个法当回事,谈什么法治啊。

   财经:您觉得为什么大家不把法当回事呢?

   刘尚希:不把法当回事,这也是一个社会环境问题,社会法律意识淡薄,也就是缺少规则意识,机会主义盛行。这不只是表现在公共部门,也反映在社会各个方面。以权代法,不找法律找关系,司法腐败等等都是其表现。不要仅仅着眼于法律级次的高低,即使人大通过的很多法律也没有得到有效的贯彻落实,社会遵法守法的意识还是比较淡薄。在税收方面,税法的遵从度实际上还是比较低的,纳税人想的是能少交就少交;征收机关想的是完成任务,政府想的是尽可能多收,往“法”上去想的不多。依法征税,依法纳税,在我国任重道远。就当前看,加强税收司法,比税收立法更重要。法立了,若是司法跟不上,那也是白搭。

   财经:但目前政府还存在很多乱收费的情况。

   刘尚希:乱收费的情况现在跟过去比的话好多了,应该看到这种进步,过去乱收费很普遍,一个部门随便发个文件盖个章就可以收了。现在还有,但是比以前要少了。但是各个部门自己发红头文件就去收钱这种状况并没有杜绝,法不授权就去做属于违法。以前没人说政府的行为只有授权才能许可,没有授权不能去做,这种意识都是针对老百姓的。而今颠倒过来了,对老百姓,法无禁止即可为,对政府来说,法无授权不可为。这种观念对不少政府部门来说,还是新的,还需要一段时间来培养。但这个过程应加快。税收法定,同样,收费也应法定。

    

   中国行政管理方式落后 公务员比国外辛苦

   财经:说道中国的财政支出结构,财政支出中政府的行政管理费用的支出占比是什么水平?

   刘尚希:中国处在经济转型、社会转型的阶段,我们面临一个现实就是贫富差距比较了,在这种情况下,大家对税收的问题就越来越敏感。

   刘尚希:行政管理费不能简单地去比较,在不同的发展阶段,市场发育程度不一样,社会发育的程度也不一样,所以政府承担的职责也不一样。比如说在发达国家,社会组织比较发达,很多事情可以交给市场,也可以交给社会去办,政府可以不做。较之以前,我们现在的市场确实发展了,但是市场也没有充分发育,社会刚开始发育,社会的自我管理能力还是相当弱,所以很多事情没法交给社会,至少眼前还得政府来做,这样政府的职能自然就大。再者, 13亿人口的大国,跟几百万人口的小国不是一个数量级。管理13亿人口的大国与管理几百万、几千万人的小国相比,其所需的管理费用是规模递增的,或者说管理的边际成本是上升的。美国人口比我们少多了,是我们的零头。从人的角度来说,我们是要管13亿人口的国家,美国是管3亿人口的国家,其行政成本不会是一个相同的比例。

   财经:有的人把财政收入和GDP对比。

   刘尚希:对,与GDP对比是可以,但是这个比较并不能说明什么问题,管理的人越多,成本是上升的。过去讲“规模效应”,一个羊是看两个羊也是看,规模成本应当递减,但是超过一定程度,成本会急剧上升,它不会是一个简单的线性比例。

再有经济社会发展的阶段,社会管理水平跟发达国家相比还有一段距离。(点击此处阅读下一页)

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