吕江:社会秩序规则二元观与新能源立法的制度性设计

——以英国《2010年能源法》为例
选择字号:   本文共阅读 268 次 更新时间:2014-03-06 21:18:57

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吕江  

    

   内容提要: 英国《2010年能源法》很大程度上体现了社会秩序规则二元观的理念。这种对碳捕获与封存的市场激励与强制社会价格支持机制相结合的制度性设计带给我们的启示是,新能源立法应限定政府对市场的干预仅是提供一种普遍的机会,以发挥市场作为个人、地方制度性设计的主渠道,同时也应确立政府在社会保障方面的首要地位。而所有这些制度性设计得以实现的关键则在于能否完成对新能源发展的过程与手段的制度性安排,以及建立起具有中国语境范式的新能源立法体系。

   关键词: 社会秩序规则二元观;英国《,年能源法》;碳捕获与封存;强制社会价格支持机制

    

   在全球金融危机影响下,中国经济正面临着三重连锁反应的困境:外向型经济遭遇严重挤压;[1]高速经济增长对能源需求的极度膨胀;[2]以及扩大的能源消费引发的气候环境的破坏。[3]因此,经济转型、能源安全和气候变化乃是当下中国亟待解决的现实而又严峻的课题。这也就不难理解,为何人们将更多的目光投向新能源投资。[4]然而,新能源投资必然能带来经济增长的转型、能源供应的安全和温室气体排放的下降么?

   罗尔斯在《万民法》一书中提到,“国家生活的如何,极其重要的因素在于其政治文化,而并非其资源水平”。[5]这表明国家经济财富的增长并非立基于资源之上,而是政治文化。所以,既便我们拥有庞大的新能源投资,并不意味着就必然能实现上述三者的转变。而这其中的关键则在于是否有适宜的制度。美国制度经济学家达龙·阿塞墨格鲁(Daron Acemoglu)在其新著《现代经济增长导读》中再一次用详尽的数据证明,制度才是一国经济增长、财富积累的最根本的原因。[6]是故,我们认为在中国新能源立法呼之欲出之际,找到新能源发展的制度路径才是其根本。而英国经济学家哈耶克的社会秩序规则二元观无疑为我们提供了一个良好的理论旨趣。

   哈耶克认为,“许多社会制度都是我们成功追求我们有意识的目标所不可或缺的条件,然而这些制度事实上却是那些既不是被发明出来的也不是为了实现任何这类目的而被遵循的习俗、习惯或惯例所形成的结果。在我们生活于其间的社会中,我们之所以能够成功地对我们自己做出调适,而且我们的行动也之所以有着良好的机会去实现它们所指向的目标,不仅是因为我们的同胞受着已知的目的的支配,或者受着手段与目的之间已知的关系的支配,而且是因为他们也受着这样一些规则的约束—而对于这些规则所具有的目的或起源,我们常常是不知道的,甚至对于这些规则的存在,我们也常常是不意识的”。[7]正是基于这种理念,哈耶克将社会秩序分为两类即内部秩序和外部秩序。内部秩序乃是一种自生自发秩序,是“人之行动而非人之设计的结果”,是一种非依赖于人之目的的高度复杂的秩序;而外部秩序是一种组织安排,是人们刻意创造出来的,服务于人之目的的相对简单的秩序。[8]与之对应的则是内部规则与外部规则。所谓内部规则乃是指社会在长期的文化进化过程中自发形成的规则,而外部规则意指那些根据组织或治理者的意志制定的,只适用于特定之人或服务于统治者的目的的规则。[9]

   这种社会秩序规则二元观认为,内部规则即自生自发秩序才是社会进化的根本,而外部规则所起的作用则主要是补充自生自发秩序的不及,而不是干预或打破内部秩序的平衡。一如哈耶克所指出的,“正是由于现代社会的结构并不依赖于组织而是作为一种自生自发的秩序演化发展起来的,所以它才达到了它所拥有的这种复杂程度,而且它所达致的这一复杂程度也远远超过了刻意建构的组织所能够达致的任何复杂程度”。因而,“人们不仅完全不可能在以组织替代自生自发秩序的同时,又欲求尽可能地运用其成员所掌握的分散的知识,而且也完全不可能在以直接命令的方式干涉自生自发秩序的同时,又达致对这种秩序的改进或矫正。”[10]这正是哈耶克为我们型构的一个在制度性设计上的基本认知。

   当下我们发现,在新能源立法方面英国一直处于世界前列。[11]其颇具特色的能源法范式很大程度上就体现了上述哈耶克社会秩序规则二元观的理念,特别是《2010年能源法》更是将内部规则与外部规则有机地与新能源发展紧密结合在一起,也是对市场与政府在新能源发展定位上做出的一个恰如其分的界分。尽管这些制度设计未必适合于中国的新能源立法建设,但它所体现出来的理念价值却是值得我们把味和深思的。

    

   一、英国《2010年能源法》对哈耶克内部规则的制度性设计—市场激励机制

   英国《2010年能源法》是继2009年英国《低碳转型计划》国家战略文件公布之后,在能源法律政策领域出台的第一部法律。它规定了碳捕获与封存、强制社会价格支持机制等相关新能源法律问题,其间对碳捕获与封存的制度性设计,正是旨在实现对新能源发展的市场激励。

   碳捕获与封存(Carbon Capture & Storage,以下简称CCS)是新能源中最具潜力的技术之一,它具有使单位碳排放减少90%的潜能。[12]因而世界各国特别是发达国家竞相开发这一技术。[13]而英国在CCS上不仅占据技术领先的优势,而且拥有他国不可比拟的地理环境优势。[14]无疑,一旦实现CCS彻底商业化,无论对于英国本身的经济发展,还是全球低碳市场都将带来一场新的技术革命。英国在其《2007年能源白皮书》中正式提出发展CCS技术的新能源政策。[15]《2008年能源法》则第一次以法律形式确定了CCS发展的法律地位。[16]2009年英国《低碳转型计划》国家战略文件又将CCS设定为低碳转型的主要手段和途径。[17]《2010年能源法》则正式启动了CCS的商业化运作。

   《2010年能源法》规定,在全英燃煤发电厂建造4个具有CCS商业规模的示范项目,到2025年全面实现CCS发电能力,并使英国成为全球CCS研发中心。为实现这一目标,立法机构拟第一步提出CCS的市场激励机制;第二步到2010年夏对市场激励机制立法进行征询;第三步2010年秋季正式提交CCS市场激励机制立法;第四步2011年4月进入CCS市场激励机制的操作阶段。为此,《2010年能源法》提出三项制度设计:一,创设CCS税;二,以合同形式资助CCS示范项目;三,通过市场竞争选择CCS示范项目。

   毋庸置疑,技术进步是经济长期增长的一个关键因素。[18]因此,促进技术进步就成为各国政府倍加关注的内容之一。但这是否意味着可以通过政府的具体行动来直接推动技术进步呢?哈耶克深刻指出这种行动的不可行性,因为“无论是科学还是任何为我们所知道的技术,都不可能使我们克服这样一个事实性困难,即任何个人心智,从而任何一项接受刻意指导的行动,都不可能通盘考虑到所有的特定事实;尽管这些事实是一些人所知道的,但是作为一个整体,这些事实又是任何特定的个人所不知道的。”[19]这一论断表明,在社会的发展过程中存在着一种理性不及,无论未来我们所获得的知识多么充分、完备,都不可能逾越这一现实。同理,人存在这样一种理性不及,而由人组成的政府亦存在这种理性不及,政府不可能聚集所有个人拥有的分散知识,所以无论它制定的计划多么完善,也总会有未能考虑到的因素。因此,如果政府采取一种指令式的行政手段来推动技术进步,带来的结果只会是适得其反。

   那么这是否意味着在技术进步方面政府将无可作为?哈耶克同样指出这也是一种谬误,他认为,“人们在一个只是部分为他们所知的世界中试图获得成功,实是一个难题,然而他们却可以经由遵循那些极有助益于他们但他们本人并不知道而且也不可能知道它们是否是笛卡尔意义上的那种真的规则来解决这个难题。”[20]显而易见,正是经由这种自生自发秩序,众多分散的知识得以检验,才最终发现那个具有“真”的规则,进而促进社会进步。这样做的结果,一方面可以找到理性所不及的那部分知识,使其得以发挥作用,另一方面也降低了人类设计之结果的“恶性”。所以,无论我们的理性正确与否,只有投入到自生自发秩序中,才能将理性发挥至极致,才能最大程度减小理性不及所带来的危害。

   至于如何才能实现分散的知识投入到自生自发秩序中,哈耶克为我们提供了一条方法路径,即“在自生自发秩序的情形中,我们可以经由确定一些形成这些秩序的因素来确定它们的抽象特征,但是我们却不得不把具体细节留给我们并不知道的情势去决定。”[21]就CCS的技术进步的制度性设计来看,市场无疑是最为典型的自生自发秩序,因而将CCS技术进步由市场来决定是最为理想的选择。

   为此,英国《2010年能源法》规定的三个制度性设计都紧密围绕市场展开。首先,在创设CCS税中,税收的份额分配是根据电力供应商在电力市场上拥有的市场份额比例进行征收,这样对电力供应商而言,税收份额的比例不是固定的,而是随着市场变化而变化的,不会造成CCS技术进步上来自电力供应商的阻碍。其次,政府对CCS示范项目的资金拨付是以合同形式完成的,通过法律手段确立了政府与开发商之间的市场地位、权利和义务,以及相关责任,保证了资金拨付使用的有效性和开发商按市场运作进行技术创新的自由。最后,通过市场竞争对CCS示范项目进行选择。开发商将通过展示燃烧前捕获技术、燃烧后捕获技术以及燃烧后二者最大捕获值的比较这一方式来自由竞争,最终拥有最优技术的开发商将首先获得项目资助。毫无疑问,通过这种围绕市场进行的制度设计会极大地促进CCS技术的创新与进步,即使我们不知道哪一种CCS技术更符合商业化运作,但最终脱颖而出的必将是经由市场选择出来的CCS技术。

    

   二、英国《2010年能源法》对哈耶克外部规则的制度性设计—强制社会价格支持机制

   在英国,“燃料贫困”是一个非常严重的社会保障问题。[22]1996年时,英国共有 500万人处于“燃料贫困”,经过工党政府在能源政策上的有力推进,到2004年这一数字业已下降到120万人。其间,2001年出台的《英国燃料贫困战略》是其最主要的应对策略,它提出到2010年彻底解决英国的燃料贫困问题。。然而,据英国2009年燃料贫困年度报告的数据显示,到2007年英国已连续三年出现燃料贫困人口激增的情况,近400万人生活在燃料贫困中。[24]造成这种不降反升的原因,其间最主要的是英国能源价格的高涨。为了应对这种局面,2008年起英国与能源供应商达成自愿协议,向燃料贫困家庭提供各种援助。

   在此基础上,《2010年能源法》创建了相关法律框架,即强制社会价格支持机制。授权国务大臣在现有自愿协议的基础上,采取强制措施,要求所有能源供应商提供具体的社会价格支持,通过削减能源账单,直接向燃料贫困家庭提供援助,实现到2013 - 2014年间能源供应商每年投入3亿英镑用于此项目。

   毋庸讳言,无论是经济学理论还是国家实践都业已揭示,市场不是万能的。是以,市场失灵引发的各种社会问题就成为政府进入市场的主要原因之一。哈耶克在极力强调自生自发秩序的同时,并未忽略政府在整个社会变迁中的作用。他指出,“我们完全有理由认为,在自由的社会中,政府也应当以一种确获保障的最低收入的形式(或以一种保证任何人都不会获得低于某一最低收入额的形式)来确使所有的人都得到保护并免遭极度不幸的保障措施,当然会符合所有人的利益”,[25]而且“把那些在市场中无力切实维持生计的人完全置于市场过程之外并用专门划拨出来的资产对他们施以救济,也是完全可能的。”[26]

英国的“燃料贫困”问题正是基于能源在市场运作过程中产生的那些不能为市场秩序所调整而引发的社会问题。(点击此处阅读下一页)

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