迟福林:顺应历史发展趋势推进国家治理转型

选择字号:   本文共阅读 166 次 更新时间:2014-03-05 09:16:41

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迟福林 (进入专栏)  

  
党的十八届三中全会审议通过的 《关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次提出全面深化改革的总目标,是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。这一重大理论创新,为进一步深化行政体制改革,加快政府职能转变,全面正确地履行政府职能指明了方向。

   “进入改革发展的历史新阶段,国家治理转型到了关键点。我们已经难以继续用行政控制、行政管理、稳定压倒一切的思路求得社会长期稳定。”全国政协委员、中国(海南)改革发展研究院院长、中国经济体制改革研究会副会长迟福林接受中国经济时报记者专访时阐述了他对 “推进国家治理体系和治理能力现代化”的理解。

    

   国家治理转型到了关键点

   中国经济时报:您如何理解十八届三中全会提出的“推进国家治理体系和治理能力现代化”这一表述?这意味着国家治理将做出哪些转变?

   迟福林:十八届三中全会《决定》提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”,是顺应历史发展大趋势做出的历史性选择。进入改革发展的历史新阶段,国家治理转型到了关键点。面对日益增大的社会矛盾和社会风险,面对比较突出的腐败现象,面对权力运行缺乏严格有效约束的现实,我们已经难以继续用行政控制、行政管理、稳定压倒一切的思路求得社会长期稳定。

   国家治理体系和治理能力现代化,是衡量国家现代化的基本标准。第一,它要求政府治理、市场治理和社会治理有完善的制度安排和规范的公共秩序;第二,它要求公共治理和制度安排都必须保障主权在民或人民当家做主;第三,它要求宪法和法律成为公共治理的最高权威,在法律面前人人平等,不允许任何组织和个人有超越法律的权利;第四,它要求有效维护社会稳定和社会秩序;第五,它要求从中央到地方、从政府治理到社会治理,作为一个统一的整体相互协调。

   推进国家治理体系和治理能力现代化面临三个大的任务:第一,推进法治中国建设,应当依法独立公正行使审判权和检察权、实现司法公开、司法运行去行政化和地方化等工作。第二,实行有效的政府治理,关键是围绕“放权”、“分权”、“限权”,推进以公共服务建设为中心的政府转型,形成有效的政府治理结构。第三,是创新社会治理。改进社会治理方式,激发社会组织活力和自组织能力,加快发展公益性社会组织,推进官办社会组织转型,鼓励社会组织参与公共事务,有效预防和化解社会矛盾。

    

   应果断放弃政府主导的经济增长方式

   中国经济时报:全面深化改革,对政府提出了更高的要求。您如何看待政府角色及其管理方式的现代转型对经济社会发展的意义?

   迟福林:十八届三中全会 《决定》提出的“使市场在资源配置中起决定性作用”,是一个历史性突破,对政府经济管理的角色提出了新的要求。在这个特定背景下,应当果断放弃以GDP论英雄,告别政府主导型经济增长方式,告别竞争性地方政府模式:

   第一,建立公平竞争导向的宏观调控体系。宏观调控本来是短期工具,不能常态化,如果常态化就会造成宏观政策取代市场,不仅解决不了问题,还会导致资源配置的严重扭曲。这就需要:宏观调控与行政审批职能严格分开,建立以货币和财政政策为主的宏观调控体系;货币政策与金融市场化改革有机结合,突出利率市场化和汇率市场化改革,以金融改革带动实体经济的发展和转型;财政政策与财税体制改革有机结合,突出财税体制在调节收入分配、拉动消费中的重大作用。

   第二,推进从事前审批转为事后监管。前置性的审批过多、过滥与市场监管的失效并存,既抑制了市场活力,又难以形成公平竞争的市场秩序。这就需要:以事后监管为主克服“市场失灵”,形成微观规制的基本框架;统筹考虑审批与监管体制改革,重点强化政府市场监管的权威性、统一性和有效性;调整市场监管权力结构,实质性改变多头监管与监管失灵;把政府的市场监管与行业自律相结合,以加快发展各类民间行业组织为重点,激活市场中的社会力量,以有效发挥社会力量在规范市场行为中的重要作用。

   第三,界定负面清单与权力清单。走向负面清单管理是发挥市场决定性作用的大势所趋。建议:以负面清单管理倒逼行政审批制度改革,给企业创造明确的市场预期;中央政府要带头尽快制定和公布权力清单;鼓励支持地方政府尽快制定、公布权力清单。

   第四,推动地方政府的公共服务角色回归。当前,竞争性地方政府成为加大产能过剩、房地产泡沫、地方债务风险的突出矛盾。建议:把地方政府由市场竞争主体转向公共服务主体作为新阶段行政体制改革的重大任务,以规范地方债务、改变政绩考核体系为重点,尽快形成地方政府经济行为的制度约束。

    

   深层次体制问题尚未真正破题

   中国经济时报:当前我国法治政府和服务型政府建设还面临着诸多的矛盾与挑战。您认为当前建设法治政府和服务型政府面临的主要问题有哪些?

   迟福林:当前,建设法治政府面临着多方面的问题:

   第一,政府与市场关系的法治规范问题比较突出。多年来政府与市场关系难以理顺,经济体制改革难以取得实质性突破,深层次的原因在于政府权力缺乏法治规范,过多、过滥干预市场。

   第二,市场监管没有法治化。以食品药品安全问题频发为例,市场监管带有行政监管的突出特点,行政部门 “九龙治水”的矛盾十分突出。现代市场经济条件下,市场监管应当以法治监管为主,而不是行政监管为主。

   第三,经济司法地方化的矛盾比较突出。近年来,经济司法不公的主要矛盾在地方层面。在GDP增长主义和竞争性地方政府模式下,地方政府因地方利益干预经济司法、导致司法不公具有普遍性。

   服务型政府从 2003年的SARS危机中开始提出来,到今天11年了,这些年在城乡义务教育免费、新型农村合作医疗等方面取得了重要进展,今年年初也提出建立城乡统一的养老保险制度,但是在建设服务型政府的许多深层次的体制问题上还没有真正破题:

   第一,地方政府层面增长主义倾向比较严重,竞争性地方政府模式没有实质性改变,这决定了地方层面很难把公共服务作为主要职能。

   第二,中央地方公共服务分工不明确,也没有法定化,中央地方公共服务的事权和支出责任并不对称,公共服务作为政府的职能还没有形成有效的制度安排。

   第三,公办事业单位是我国公共服务的主体,一直保持着行政化浓厚色彩,不仅公共服务效率低下、质量不高,其服务难以惠及到农村居民。

    

   尽快出台方案约束政府权力

   中国经济时报:在您看来,深化行政体制改革,建设法治政府和服务型政府的基本思路应是怎样的?

   迟福林:就建设法治政府来说,我觉得当务之急是尽快出台建设法治市场经济的改革行动方案,重点规范和约束政府权力。

   第一,以建设法治化营商环境为重点规范约束政府权力。

   例如,修改相关法律,严格禁止任何行政机关不经司法程序剥夺集体财产、私人财产。将负面清单管理尽快纳入《行政许可法》,尽快在全国范围内推行负面清单管理,实现投资贸易便利化。

   第二,实现由行政监管向法治监管的转型。完善消费市场安全监管法律体系,依法组建权威性、综合性市场监管机构。强化垄断行业的法治监管,把反行政垄断纳入《反垄断法》,并建立行政部门立法的反垄断审查制度。

   第三,推动经济司法去地方化改革。这有利于形成地方政府的制度约束,有利于建立全国统一的大市场,有利于从基本国情出发、走出一条司法权独立公正行使的新路子。为此,建议:建立中央地方双重法院体制,中央层面的法院体系专门负责经济案件审理;一般民商事案件与治安刑事案件、家庭婚姻继承案件、青少年犯罪案件仍由地方法院审理;实行司法机关人财物由中央统一管理,与行政区划适当分离。

   就建设服务型政府来说,可以从以下几个方面入手:

   第一,建立公共服务导向的中央地方财税关系。以建立事权和支出责任相适应的制度为重点,尽快形成新一轮财税体制改革的行动方案。

   第二,尽快建立中央地方公共服务分工体制。按照中央、省(直辖市)、县(市)三个层级明确分工,使中央地方公共服务职责分工明确化、法定化。

   第三,推进公办事业单位去行政化。按照突出公益性、独立性、专业性的方向,探索建立法定化的事业机构,建立法人治理结构,提高公共服务供给效率,提高公共服务覆盖面。

    

   来源:中国经济时报

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