秦前红:会议政治与国家治理

选择字号:   本文共阅读 401 次 更新时间:2014-02-25 23:03:20

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秦前红 (进入专栏)  

  
如果要用一个关键词来描述中国政治的特色,我会毫不犹豫地选择“会议政治”这个词。身处天朝之下,最让人无所逃遁的便是各种各样的会议。只要打开报纸、广播、电视等传统媒体,充塞耳目视听的就是各种各样的会议报道。而最为奇葩的现象乃是,诸多会议已经把讲稿发给了每个参会者,但讲话者还要把讲稿从头至尾念一遍。借用一句经典的表达话语,当今中国仍然只是会议之上的中国,而不是法治之上的中国。中国的治理方式依然囿于传统的框架之下,要实现治理体系和治理能力的现代化恐怕是长路漫漫。

   要我来完全归纳总结中国会议类型似乎有点力所不逮。就我所知而言,中国政治领域会议有常态性会议和临时性会议。前者会议召开的时间和程序通常已有正式制度的规定,比如执政党代表会议、执政党中央全会,或者如人大会议、政协会议、国务院常务会议等,后者往往是会议召集者临时动议、临时召开。就会议内容而言,有宣传动员会议、学习教育会议、执行部署会议、决策咨询会议、表彰慰问会议、追掉抚恤会议等。在国家政治生活不正常的年代还有所谓批判斗争会议。就会议规模而言,有大会、小会、全体会议、小组会议、扩大会议等等。就会议公开性程度,有所谓秘密会议、公开会议。就会议形式而言,有所谓现场办公会议、电视电话会议、礼堂会议等。另外还有一项颇具中国特色的会议形式名曰“务虚”会议。

   现代意义的会议其主要功能主要限于决策、咨询、议事等,最为有名的罗伯特议事规则主要围绕上述功能来设计安排。而中国当下的各种会议则远远超出了上述功能范围,它还有下列功能。首先是型塑领导权威。中国的会议很多情况下都是高度等级化的,谁是主持者、谁是讲话人,谁做主席台上面、谁做主席台下面,谁是正式出席、谁是被邀列席等都有严格的规定,在会议程式化的背后对应的是与会者在权力位阶中的位次,因此会议位置学是一门极为特殊的中国学问。经常有会议组织者、会议报道者因将与会者的位序弄错而遭受处罚情形发生。中国人有一种颇不寻常的大会情结,认为大会表征了庄严、重要、伟大等装饰性特质。试想一下,全国两会或执政党的全国代表大会,动辄有数千人之众。斯时能够坐上主席台或主持会议甚至大会讲话,那必然会营造一种万众瞩目、众望所归的特殊光环效应。程序对权力的放大效应有史记记载为证。汉朝的大员们,大多是从沛县跟刘邦一起造反的哥们,加上刘邦有时也跟他们没大没小的瞎闹,所以,无论是国事会议也好,还是宫廷宴会也好,经常搞得乌烟瘴气,将领们喝高了,茫然时,甚至拔剑对着屋里的柱子乱砍。后来叔孙通实在看不上去,就在刘邦首肯下制定了一套严格的朝会礼仪。刘邦试用后顿感威严无比,并由此而感概“吾今日始知君主之尊也”。现代民主政治下,政治权威通常来自于选举权威、法理权威,不同的政治形态比如总统制、议会制或者委员会制,各种遵循其法定职权而选择适当的会议形式。不论采行联邦制抑或单一制,中央与地方、联邦与成员国均有严格分权,因此在西方不仅很难看到类似中国高密度、大范围、功能混合的会议,而且也很少有强烈权力等级指向的所谓主席团及其主持人角色。

   在法治指引的常态政治之下,官员(尤其是业务类官员)及其机构在职权法定的原则之下应该各司其职、各尽其责。法无授权之处即官员职务行为禁止之处。政务类官员要履行竞选诺言,提出改变国家治理进程的各种纲领,但也必须经由国家的议会将政党意志转换为国家意志(法律或决议)。行政部门要行使行政决策权也要依循法定的职权和程序来进行。因此,在法治相对成熟的国家,殊难看到为执行国家法律、政令而召开的执行部署会议。又由于前述政党政治与国家政治有严格区隔,政治领导人治国理念除借由本党党员的自觉执行或者社会舆论的宣导引领外,不可以动用国家公权来强制推行,加以政治自由、思想自由的传统,因此国外也罕见学习动员、宣传贯彻式的会议。人类政治经历了从专制到统治再到治理的过程,前述中国会议政治现象与执政党的全能统治角色有着明确勾连。这种角色嵌入了执政党道统、政统合一的路径依赖,表现出其来有自的历史合理性。执政党为了实现自己的角色期待,不仅要对社会实习政治领导,还要实行组织领导、思想领导。而思想领导的具化形式便是借由会议形式来强化社会大众对执政党意识形态的肯认。这便是为什么在中国类似宣传教育、学习贯彻会议特别盛行的原因。执政党的缔造者毛泽东高度重视加强党对意识形态的领导权,1942年7月,他在给刘少奇的一封电报中强调指出:“掌握思想领导是掌握一切领导的第一位。”1945年4月,他在《论联合政府》中再次强调指出:“掌握思想教育,是团结全党进行伟大政治斗争的中心环节。如果这个任务不解决,党的一切政治任务是不能完成的。”但在市场经济发展、文化多元所引致的社会转型时期,执政党面临从统治到治理的角色重大调整。治理权力的多元共享消解了执政党的权力独揽,社会事务本身的纷繁复杂使得单调的会议掌控不堪重负。权利意识高企之下的对治理普遍性稳定性的预期,造成临时性、运动性会议的功效短路。有限治理的理念则不断拷问执政党无所不为的合法性正当性。因此,从革命党到执政党的转变,其实已蕴含了从会议之治到法治之治的必然之道。

   会风、学风、党风、官风在中国历来被视为高度关联的问题,新的最高领导人治国理政思路的转变其中就包含了会风的改变。创新、务实、简洁、高效是领导人念念在玆的话题,反对套话、空话、假话已被反复强调。但我观察到的一个颇为诡谲的现象是,无论大会、小会,对着话筒念讲稿的官员越来越多,而且渐有蔓延成风之势。主办会议方要为请来的官员准备讲稿也成为开会的潜规则,官员丧失脱稿讲话能力似乎成为今日官场一道独特风景线。对此,我曾一度百思不解,巨大的动员组织能力是我党取得革命胜利的法宝。当初那些文盲或半文盲的干部都能登台一呼,三言两语使得应者云集,何以今天这些有着大学本科乃至研究生学历的官员竟然不会发言、讲话呢?后来经过仔细琢磨,才知道其原因并不那么简单,择其主要者大致有以下几种:

   第一,权力并不来自民赋,官帽为上面所授,故既不了解民意,更不贴近民情。只为明哲保身或追求政治正确,而讲些不疼不痒的话。照稿念四平八稳,最无政治风险。

   第二,官本位思想渗透到社会一切领域,各类活动都要“恭请”官员出场,非如此,似乎不足以提升活动或会议的规格。上述现象的最极端实例是,各种学术会议竟然要按到场官员的级别界定会议的规格,于是乎官员四处出击,疲于应付。很多活动所涉领域,并非到场官员所熟悉,官员当然只能依葫芦画瓢,对着讲稿亦字亦趋,或最多说些今天天气哈哈的空话套话。有位综合大学的校长,本身是学历史出身的,但因为分管文科,一天最多曾跑了文学、法律、经济、图书情报等十多个会议的场子。如此情况下,要求其每到一处,都能伊里哇啦侃侃而谈,可谓真难为了他。

   第三,今天很多官员忙于觥筹交错、观光旅游或追逐利益,无暇看书读报,提升本身,因此腹中空空毫无底气。虽然可能衣着光鲜煞有介事,但其实金玉其外败絮其中。如此官员,还能言之有物口若悬河,那岂非咄咄怪事?

   第四,讲话能力的养成关乎一种学问。古往今来,不乏天生能说的达人,但更多人的讲话能力提升与外在训练内在积累密切相关。在西方,演讲学是政治官员必修的课程。有文章报道,美国总统要拉近与选民的心理距离,以求连任或政策支持,要学会见人说人话、见鬼说鬼话。出身官僚世家的小布什总统,能经常脱口讲出牛仔英语,就是其政治形象设计团队训练而致的结果。在中国,罕有官员为求政治理想的施展或完成任职目标而刻意去训练本身的口才。

   当然上述条分缕析,应该排除为了政治正确而不得已念稿的现象。中国很多会议发言经过了自上而下、自下而上、集体起草、反复讨论的过程。发言者的讲话是角色安排下的正式政策宣示或者决定公布,因而照本宣科是可理解的官式行为。

   以五四宪法颁布为标志,建国后有了首次走向法治之治的尝试。毛泽东以其特有的语言风格说过,不仅宪法要搞,而且民法、刑法也要搞。可是过后不久,他觉得法制的条条框框于其本人和中共都是极大的约束,于是他又直言不讳地说道:我们不靠法,靠开会。自此以后,中国近乎二十年处于国家生活的不正常状态。会议之治与国家治理体系的正常化存在巨大紧张关系,会议的多寡与法治化程度、治理能力的高低成反比。借用一位学界同仁的智慧表达:会议政治,批示政治,小组政治,文件政治,是现实政治的四大运行机制。某种程度上,这四大机制可以轻松突破现行体制和法律的框架。单从法治建设、国家治理的角度,这些都是旧制度、坏制度,应该被反思,被抛弃。

  

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