沈寿文:自治机关“自治权”与非“自治权”关系之解读

选择字号:   本文共阅读 409 次 更新时间:2014-02-23 00:14:44

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沈寿文  

  
摘要:  根据《宪法》的规定,自治机关的“自治权”是一种自治机关所拥有、而为一般地方国家机关所没有的特殊权力;然而,一些法律突破了《宪法》规定,规定了一般地方国家机关所拥有、而民族自治地方自治机关所没有的权力,造成了判断“自治权”的逻辑困境;而自治机关法定的某些“自治权”却存在一般地方国家机关同样能够行使的状况。这种混乱状况根源于转型时期中央对一般地方的“放权”,以及自治机关同时为一级地方政权机关的双重角色。

   关键词:  自治机关;自治权;关系

    

   众所周知,“自治权”是民族区域自治制度的核心,没有“自治权”便无所谓民族区域自治[1]。从国家权力配置的理论角度分析,任何地方国家机关的权力必定存在一个“坐标”,即:在国家权力的网络中,它到底居于国家机关权力体系中的哪个位置,与其他国家机关之间存在何种权力关系。就民族区域自治制度语境下的“自治权”而言,同样涉及国家权力纵向配置和横向配置两种关系,纯粹从理论上看:前者实质是中央与民族自治地方国家机关的权力关系;而后者实质是民族自治地方与非民族自治地方的国家机关的权力关系,以及民族自治地方国家机关(含自治机关)的“自治权”与非“自治权”关系。当前,从中央与民族自治地方国家机关权力关系角度分析民族自治地方自治机关“自治权”的论著数量众多,其中也不乏富有启发意义的观点[2];但从民族自治地方与非民族自治地方国家机关权力关系以及民族自治地方自治机关职权内部关系的角度,探讨民族自治地方自治机关“自治权”的论著似乎还不是特别多。以现行法律文本(含宪法文本)为切入点,从国家权力横向配置的视角出发,或许能够较为合理地解释当前民族自治地方自治机关“自治权”法律配置存在的问题及其原因。

    

   一、自治机关的“自治权”与一般地方相应国家机关的职权

   《宪法》第115条关于自治区、自治州、自治县的自治机关行使宪法第三章第五节规定的地方国家机关的职权,同时依照宪法、民族区域自治法和其他法律规定的权限行使自治权,根据本地方实际情况贯彻执行国家的法律、政策的规定,隐含着民族自治地方涉及地方国家机关横向权力配置关系的两层内容:一是民族自治地方的人民代表大会和人民政府与一般地方相应国家机关职权的对比关系;二是民族自治地方的人民代表大会和人民政府自身存在的两种权力(“自治权”与非“自治权”)的对比关系。就第一层内容看,上述条文的立宪和立法意图十分清楚,即:行政建制意义上的民族自治地方自治机关拥有了地方相应国家机关的所有职权,而且还拥有宪法和有关法律规定的“自治权”,因而应当拥有比一般地方相应国家机关更多的职权。而这些“多出来”的职权便是自治机关的“自治权”。

   按照上述条文,宪法第三章第五节规定的地方国家机关的职权可以分为两大类:一是地方各级人民代表大会的职权,包括:1.“依照法律规定的权限,通过和发布决议,审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划”、“审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们的执行情况的报告;有权改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会不适当的决定”(第99条);2.省级人民代表大会及其常务委员会“在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下,可以制定地方性法规,报全国人民代表大会常务委员会备案”(第100条)①;3.县级以上地方各级人民代表大会选举并且有权罢免本级人民代表大会常务委员会的组成人员(第103条)、选举并且有权罢免本级人民政府的正副首长、本级人民法院院长和本级人民检察院检察长(选出或者罢免人民检察院检察长,须报上级人民检察院检察长提请该级人民代表大会常务委员会批准)(第101条);4.地方各级人民代表大会的常设机关——人民代表大会常务委员会——“讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项;监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作;撤销本级人民政府的不适当的决定和命令;撤销下一级人民代表大会的不适当的决议;依照法律规定的权限决定国家机关工作人员的任免;在本级人民代表大会闭会期间,罢免和补选上一级人民代表大会的个别代表”(第104条)。二是地方各级人民政府的职权,包括:1.“依照法律规定的权限,管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作,发布决定和命令,任免、培训、考核和奖惩行政工作人员”(第107条第一款);2.省级人民政府“决定乡、民族乡、镇的建置和区域划分”(第107条第三款);3.地方各级人民政府“领导所属各工作部门和下级人民政府的工作,有权改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当的决定”(第108条)。显然,这些地方国家机关的职权是民族自治地方自治机关与一般地方相应国家机关共同拥有的职权。从自治机关的立场上,这些职权便是其自治权之外的一般职权(非“自治权”);从一般地方相应国家机关的立场上,这些职权便是其应当拥有的所有职权。之所以如此理解,是因为:《宪法》第115条关于“自治区、自治州、自治县的自治机关行使宪法第三章第五节规定的地方国家机关的职权,同时依照宪法、民族区域自治法和其他法律规定的权限行使自治权,根据本地方实际情况贯彻执行国家的法律、政策”的规定表明,一般地方国家机关的职权便是“宪法第三章第五节规定”的这些职权;而作为根本法的宪法,是用以组织政权(横向和纵向配置国家权力)、保障人民基本权利的特殊法律,它是一切公权力(国家机关权力)的“基本依据”,②任何国家机关的权力仅能在宪法规定的框架内活动,不得突破宪法的规定,否则,一国的宪法秩序便可能遭到颠覆。换言之,如果上述一般地方国家机关的职权在今后的宪法修改中没有被增加的话,一般地方国家机关的职权便不能突破上述范围。唯有如此,自治机关的职权与一般地方国家机关的职权才存在相对稳定的对比关系:只要一般地方国家机关能够行使的,自治机关便能够行使;只要自治机关能够行使,而一般地方国家机关不能行使的职权,便是自治机关的“自治权”。

   然而不幸的是,相关法律却突破了《宪法》的规定,打破了上述《宪法》所规定的“自治机关的职权与一般地方国家机关的职权相对稳定的对比关系”,规定了新的内容。抛开这种突破《宪法》的规定本身是否合宪不论,即使将这种法律的突破视为既成事实予以接受,这些新的内容是否同样适用于民族自治地方自治机关,从《宪法》和《民族区域自治法》的立宪和立法意图上,本不应有任何疑问。这是因为,根据《宪法》第115条(以及《民族区域自治法》第4条)的规定,民族自治地方自治机关拥有的职权应当是在拥有与一般地方相应国家机关职权的同时,拥有一般地方相应国家机关所没有的权力(即“自治权”),用有的学者的话说,“是国家授予民族自治地方自治机关的一种附加于地方国家机关职权基础上的特殊权力”[3]。唯有如此,才能体现出“国家”优待民族自治地方、使之能够通过国家制度设计来解决“历史遗留”下来的“民族之间事实的不平等”、实行“民族平等、团结和共同繁荣”。然而,实践中却存在与之相悖的事实,最为典型的是在地方立法权的配置上:一方面,就地方性法规而言,按照《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称“地方组织法”)和《立法法》的规定,省、自治区的人民政府所在地的市、经济特区所在地的市、经国务院批准的较大的市(《立法法》统称为“较大的市”)的人民代表大会及其常务委员会,有权根据本市的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下,可以制定地方性法规(《地方组织法》第43条第二款、《立法法》第63条)。《立法法》所谓的“较大的市”自然都是“下设区、县的市”,而《民族区域自治法》第4条第二款已明确规定:“自治州的自治机关行使下设区、县的市的地方国家机关的职权,同时行使自治权”。按照上述《立法法》和《民族区域自治法》的规定,自治州的人大及其常委会拥有与“较大的市”相同的地方性法规制定权的几率应该比较大,这是因为目前我国“下设区、县的市”有四种情况:一是省、自治区人民政府所在地的市,二是经济特区所在地的市,三是经国务院批准的较大的市,四是除此之外的其他设区(县)的市。因而,作为自治机关的自治州人大及其常委会应当享有3/4几率的地方性法规的制定权。但实践中,自治州却与上述第四种情况下的“下辖区、县的市”一样,并不享有地方性法规的制定权。另一方面,就地方政府规章而言,与“较大的市”拥有地方性法规制定权相匹配,“较大的市”的人民政府拥有地方政府规章制定权(《地方组织法》第60条、《立法法》第73条第一款),而本应同样拥有地方政府规章制定权(至少具有3/4几率地方政府规章制定权)的自治州人民政府在实践中却并无这一职权。而省、自治区人民政府所在地的城市、国务院批准的较大的市、经济特区所在地的市这些《立法法》所统称的“较大的市”,显然均属于《宪法》、《地方组织法》和《民族区域自治法》所谓的“一般地方”——即使是经济特区所在地的市,同样应该理解为“一般地方”——这是因为,在现行宪法体制下,“一般地方”是与特别行政区和民族自治地方相并列的地方;换言之,学术界所谓的“一般地方”应当是特别行政区和民族自治地方之外的其他地方的统称。立基于这一前提,作为民族自治地方的自治州没有上述“较大的市”地方性法规和地方政府规章制定权的状况,与民族自治地方自治机关应当在拥有一般地方相应国家机关职权的同时、拥有一般地方所没有的“自治权”的立宪意图并不协调。这种现象,也挑战了学术界长期以来关于“自治机关的职权应当比一般地方国家机关职权多”[4]的共识,增添了辨别自治机关“自治权”与一般地方相应国家机关非“自治权”的难度。

    

   二、自治机关的“自治权”与非“自治权”

   如果说民族自治地方自治机关的职权与一般地方相应国家机关的职权关系,因有关法律突破了《宪法》的规定而变得复杂的话,民族自治地方涉及地方国家机关横向权力配置关系的第二层内容,即民族自治地方的人民代表大会和人民政府自身存在的“自治权”和非“自治权”的区分,因有明确的法律依据,在理论上而显得较为简单。《宪法》第115条的立宪意图十分明确,即:民族自治地方自治机关的职权包括作为自治机关的“自治权”和作为一般地方国家机关的普通职权(非“自治权”)。因而,如果能够找出其中一类,另一类便自然浮出水面。按照《宪法》第116条~122条和《民族区域自治法》第三章“自治机关的自治权”第19条~45条的规定,民族自治地方自治机关的“自治权”具体包括:1.“自治条例和单行条例”制定权(《宪法》第116条、《民族区域自治法》第19条、《立法法》第66条)、2.“变通执行权”(《民族区域自治法》第20条)、3.财政管理“自治权”(《宪法》第117条、《民族区域自治法》第32、33条)、4.执行职务使用当地通用语言文字“自治权”(《宪法》第121条、《民族区域自治法》第21条)、5.经批准组织公安部队“自治权”(《宪法》第120条、《民族区域自治法》第24条)、6.税收“自治权”(《民族区域自治法》第34条)以及7.人才培养、经济建设、对外贸易、教育、文化、卫生、体育、环保、计划生育、流动人口管理、自然资源管理等经济、社会、文化、民政方面的“自治权”(《民族区域自治法》第22、23条、第25~31条、第35~45条),等等。

从逻辑上说,如果上述“自治权”已经穷尽了民族自治地方自治机关职权中的“自治权”部分的话,那么,自治机关职权中扣除掉上述部分,便应属于非“自治权”的内容。然而,实践中试图明确列举哪些事项属于民族自治地方自治机关非“自治权”范围,(点击此处阅读下一页)

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