丁学良:应对SARS危机的三种体制:强制.法制.弱制

选择字号:   本文共阅读 7980 次 更新时间:2005-06-21 02:13:10

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丁学良 (进入专栏)  

  

  论文摘要: 如果我们用最简洁的语言,来概括两岸三地在2003年对SARS应对的方式,可以这么描述:中国大陆的应对体制属于强制,香港的应对体制属于法制,台湾的应对体制属于弱制。强制、法制和弱制在这里都是相对和比较而言,并不具有绝对的含义。每一种应对体制都具有它特定的历史渊源、显性的和隐性的代价,以及综合的效应包括负面效应。本文祈望的是,若不幸地再有一次重大的具生死存亡威胁的危机突袭而来,两岸三地都能够建立起符合“宪制专政” (constitutional dictatorship) 原则的应急体制,它既可以帮助一个社会里的群体快速地、有效地把各种资源集中在最重要的部位,像实施战争攻击一样去控制和消除那个重大威胁,又可以防止“专政”倾向在政府运行中的常态化。这个危机管理体制在“行政效能”与“保护公民的自由和权益”之间,维系了基本适度的平衡。

  关键词:SARS(煞司、沙士、萨斯、非典型肺炎),危机,公共政策,应急体制,宪制专政(宪制独裁)。

  

  西元2003年春末夏初在中国大陆、台湾、香港和新加坡所发生的SARS疫情,是一件杀伤力很大的灾难性事件,但它同时也是一个难得的机会。这种机会在社会科学上被称之为“受控社会试验”,类似于实验室里的过程。对于自然科学和技术科学来说,要检验一种假说或一个理论是否正确,实验室里面人工所控制的过程乃是一个基本的手段。而在社会科学领域里,几十年乃至几百年里,都很难得碰上一个足够大的事件,它的主变量 (independent variable) 是同样的,但它的随变量 (dependent variables) 却不同,因此研究者可以对此作有意义的横向比较;SARS疫情就属于这种多年难得的主变量一致而随变量不一致的大社会事件。主变量在这里就是SARS这个传染病,随变量就是在不同的社会里,政府怎么应对,专业团体怎么应对,民间怎么应对,这些不同的应对方式的后果及其代价如何。

  

  理解上的三个基本出发点

  

  在一开始著者特别提出来,希望读者诸位有一个基本的共同理解的出发点:研究者们在这里讨论不同的华人社会里的SARS应对机制,对它们进行比较和评鉴,就著者本人来说,完全是把它看作是一件对社会的公共责任行为。因此,在以下的讨论中,著者对中国大陆和台湾的应对SARS的机制作比较的时候,不希望相关的评论——不论它们可能有多尖锐——在政治上被误读和误解。尽管SARS曾经引发了并且有可能进一步引发很多政治上的动荡,但是我们不应该把它变成一件政治的玩物。从更深层的理念来讲,SARS对广大民众的最基本的福利——家庭和生命的安全——的威胁,在著者看来是一个远远高于任何政党利益的人道主义的价值。  [1]所以研究者们讨论和比较不同的华人社会应对机制的得失,目的乃在于总结出一些具备公共政策价值的认识和建议,以便这些社会在遭遇到SARS重来或者类似的公共卫生危机的时候,能够以较少的代价和较短的时间,制定出更加合理的和有效的措施,以减轻这类突发事件对民众和社会的杀伤力。

  其次,著者想和读者分享的一个认识是,SARS本身是一个自然事件,更是一个全球化所凸显的人类社会的遭遇,可以说是全球化这个背景之下人类社会所面对的新型冲击 [2]。2003年的SARS疫情,由中国大陆的南方源起,然后迅速蔓延到很多区域。在这个过程中,香港、台湾、新加坡无意识地扮演了非常重要的角色,这个角色就是:它们被迫成为涉关SARS诸多问题的显微镜、望远镜、扬声器和实验室。 [3]

  为何有此一说?由于中国大陆的政府官员一开始,对SARS疫情的信息严密封锁,所以虽然疫情是源起于中国大陆的南方 (至少到现在为止的证据显示它是源起中国大陆的广东省),但是突然地它获得全球的高度重视,却是因为香港、新加坡、台湾相继中招。在疫情源头的中国大陆,关键的时段里由于缺乏透明度,国内国际社会对SARS一头雾水,不知所措。而在其它的三个华人社会里,透明度较高,一旦被SARS击中,疾病传染的严重性质,便光天化日地展示在世人的眼前。说香港、新加坡、台湾是涉关SARS问题的显微镜,是因为一度在中国大陆被遮遮掩掩的那些SARS疫情的每一个微小细部,在港台新加坡那里却因为社会的规模较小,媒体在这件事情上受到的控制基本上不存在,因此有关SARS的一切方面,都通过媒体放大了。

  香港、台湾、新加坡同时又成了涉关SARS一类问题的望远镜。因为SARS虽然本身在公共卫生学的记载上是第一次打击人类社会,但是针对大规模传染病所采取的公共政策,无论是在中国大陆还是在香港、台湾和其他的社会里,却有着相当长的历史,功过累累。因此公共卫生危机受到较少掩盖的香港、台湾、新加坡,就成为一个望远镜头;通过它,二十一世纪初期的社会科学研究者,能够放开眼界看看过去看看未来,检视这些不同的华人社会,在不同的政治制度和不同的行政系统之下,如何发展出应对公共卫生的灾难性事件以及类似的突发危机。

  香港和台湾同时也是一个扬声器。因为政府各层级对SARS的处理和医务界对SARS的治疗,它们的成本和效果如何,在中国大陆这类真实准确的信息很难得到。而在香港和台湾,有着多元的活跃的公民社会 (civil society) [4]。各种各样的专业团体和大众媒体,都高度地集中地关注着SARS疫情的全过程,把这中间互动的方方面面的作为,放大了很多倍,以使世人对这个事态不能轻视更不能无视,起到了一个地球村扬声器的作用。

  同时香港、台湾、新加坡又起到一个实验室的作用。实际上,对SARS这样新来乍到的公共卫生危机的处理,没有任何人可以声称,他有一套胸有成竹的行之有效的办法。因此各地区采取的很多应急的措施和政策,在开始的时候,都很难预见到它们的中长期的有效性如何?它们带来的正面的后果和负面的后果,二者的比重会怎么样?在香港、台湾、新加坡实行了很多措施,这些措施在短期内的成效和长期的成效有显著的不同,这就为地球共同体 (the global community) 对付SARS起到实验室的作用,为下一步的应对提供了更多更好的选择的机会。

  本文强调的第三点是,尽管2003年春夏之交的SARS危机已经过去一年有余了,今天研究者们在一起讨论、比较海峡两岸当时的应急机制,仍然面对着资讯上的严重不对称状况。迄今为止,这个SARS怎么起来的?一开始的时候,它的影响面多大?对这些问题,就香港、台湾而言,学界所掌握的资讯是比较充足的,有比较确实的证据,使研究者能够进行比较,作出颇有把握的评价。但是SARS在中国大陆的那个关键的起始阶段,究竟地方(县区级)政府、中层(省市级)政府乃至中央政府的卫生部是怎么处理它的?哪一层明确了或隐瞒了疫情的哪一部分?为什么最后酿造出来那么大的危机?对这一系列问题学界都不甚明白。即便是在2003年四月中下旬,随着中华人民共和国卫生部长张文康和北京市市长孟学农的去职,中国大陆媒体对SARS有过非常短暂的透明度大增的报道 [5]。然而到现在为止,一些非常关键的内容,一些非常关键的人物在关键时刻的作为,和中国大陆随后在SARS的医疗方面,医疗的效果方面,直至死亡率方面重要的准确的数据,依然非常欠缺。 [6]所以今天对两岸作比较性质的研讨,有严重的资讯不对称。香港、台湾以及新加坡方面的资讯,研究者比较清楚,比较有把握地做出评判,但是对中国大陆方面的情况则缺乏这样的把握。

  在以下对两岸三地进行比较的时候,著者不会花很多的时间,来讨论它们在公共卫生硬件方面的差别,尽管这种差别是显著的,而且对于防治SARS也是很有影响力的。著者不对这一方面过多地花费笔墨,主要的原因是第一,著者并不是医学学科方面的专家。第二,对于一个社会的公共卫生系统的效率或者它的应对能力来说,最重要的影响因素还是政府的公共政策 [7]。换句话说,一个社会里的公共卫生系统,包括防疫系统的硬件的素质,取决于这个社会里的政府究竟把公共卫生放在一个什么样的高度上来认识和管理。从这个意义上来讲,一个社会里的公共卫生系统设备很差,本身就说明了在这个社会里,政府对公共卫生不够重视,并不把国民的健康当作一项基本建设来处理, [8]分析的落脚点还是在政府和它的公共政策取向上。

  

  强制方式的三大特征

  

  用最简洁的语言来概括两岸三地在2003年对SARS应变的方式,可以这么界定:中国大陆的应对体制属于强制,香港的应对体制属于法制,台湾的应对体制属于弱制。强制、法制和弱制在这里都是相对而言、比较而言,并不具有绝对的含义。

  所谓中国大陆是以强制的方式来应对SARS,这里主要指的是:这个体制在最高领导层没有做出决策的时候,它的高层,它的中层,它的基层,也就是说从中央政府以下的各级各部门,对SARS的应变基本上处于一种没有秩序、没有程序、没有综合协调的状态。但是一旦最高领导层做出决策,要把SARS当成严重危机来处理的时候,这个体制立刻就进入了总体动员 (total or general mobilization) 的状态 [9]。这种总体动员状态在其他的社会里,通常都是在发生了全局性质的紧急事态,比如说巨大的天灾,全面的内乱,或者是遇到了外敌的侵略 (至少是面临外敌侵略的急迫威胁),只是遇到这类全局性质的、关系到这个国家生死存亡的、或者接近于生死存亡的关头,才会进入的非常状态。

  在这种总体的、全民的动员状态之下,这个国家机器能够用非常时期的思路和非常时期的手段,包括组织手段、调控手段、技术手段来处理问题。众所周知,当一个社会进入这样一个总体的、全民的动员状态的时候,政府实际上就进入了准战时指挥系统,亦即接近于打仗的系统 [10]。在进到这个打仗的系统之后,在和平时期通常充斥着政府平级的各个部门,充斥着全国不同级别政府之间的官僚运作的缓慢、迟钝、公文主义、无所事事、表面文章之类典型的行为方式,会得到很大的抑制(当然要全面消除它们是不可能的),主要是因为实施了对失职官员可以立即就地免职的纪律 [11]。中国大陆以这样的强制方式来对付SARS,至少具有以下几个方面的特征。

  强制方式的首要特征表现为目标单纯。在任何一个现代社会或国家,政府的目标都是多元的,是正常状态下的功能多元 (multi-functional)。政府处理事务要牵扯到很多方面;虽然你面临着有限的选择,有轻重缓急的安排,但在你的桌面上,在你的政务日程上是有许多事情要处理的。这既表现在时间上,就是在同样一个时段里面你要处理很多问题;又表现在资源的分配上,要照顾到很多的方方面面。但是在以强制的方式处理危机的时候,政府的目标在一段时间里就变得非常单纯,这便是强令其他的事务统统让路,只把一件事务放在压倒一切的高度上来对付。在这方面有一些非常生动的细节,比如说全中国大陆从2003年4月下旬以后的几个月里,从中央政府开始到下面的每一级政府,每一个地方,直至每一个地方的每一个部门,都要把防治SARS当作首要的任务,即便有些部门跟防治SARS没有什么关系,他们进入或不进入防范SARS的运作,从专业的角度看起来是无关大局的。但是在中国大陆总体的动员状态之下,在这种强制的体系之中,社会的所有方面都要介入,都要服从统一的指挥。

  这种强制的体系的第二个特征是不论代价。一旦该体制把一件事务——在这里是SARS危机——当作惟一要处理的目标的时候,它对应该采取什么样的措施几乎不作平衡周到的考量,只趋向于以最沉重和最剧烈的手段处理与该目标相关的一切方面,“一切从严从重”。在不同的地区应该采取不同的措施,因为不同的地区对SARS的受感染的危险程度是不一样的。但是在强制的体制之下,这样理性的、科学的考虑和思路极其淡薄,容不得人们以这种思路来设计和实施具体的防范步骤。这样的不计代价也有很多例子;比如, 2003年4月下旬起,海南岛——它有几个很重要的口岸——在北京的中央政府下达了防范SARS的指示以后,所有的口岸基本上处于关闭状态。一些在海南岛有重要工商项目的香港公司,派往那里出差的人员——他们携带着经过医务检查没有任何SARS感染症状的正式证明书——,或者是落地后入不了关,或者是入关后不许展开工作。海南省的行政机关也不帮助他们沟通和解难。(点击此处阅读下一页)

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