姬亚平:我国行政证据制度建构之研究

选择字号:   本文共阅读 241 次 更新时间:2014-02-18 22:51:08

进入专题: 行政证据   举证责任   证明标准   自由心证  

姬亚平  

    

   【摘要】证据法专家们一直将研究视野局限于诉讼证据制度,忽视了对行政证据制度的研究,行政证据是证据的重要组成部分,关系到依法行政的质量。由于行政活动与诉讼活动的价值取向不同,行政证据制度与诉讼证据制度的理论基础亦有区别,在举证责任、证明标准和审查认定等核心制度上有着独立的规则,主动性行政行为的举证责任应由行政主体承担,被动性行政行为的举证责任则实行“谁主张、谁举证”的原则;证明标准应当根据效率性、经济性和权利保护等因素确立多元化的标准;审查认定和案件事实的综合判断应当引入自由心证制度。

   【关键词】行政证据;理论基础;举证责任;证明标准;自由心证

    

   一、研究行政证据制度的必要性

   我国的《行政程序法》正在紧锣密鼓的起草之中。其基本原则是当前法学研究的热点之一,基本原则是一部法律的灵魂,是其价值取向的体现,具有重要的实践意义和理论价值。学者们提出了“两原则说”、“三原则说”、“四原则说”等等,具体包括了程序合法原则、程序民主原则、程序公正原则、程序公开原则、效率原则等等。笔者认为这些观点都不完整,遗漏了一个最为熟悉的原则:以事实为根据,以法律为准绳。

   以事实为根据,以法律为准绳原则是辩证唯物主义的方法论,是党和国家机关决策和活动应当遵循的基本原则,也是《行政程序法》理所当然的原则,它规定了行政活动的基本程序:行政机关首先应当调查取证,查明事实,在此基础上正确适用法律,作出行政决定。行政执法由事实认定与法律适用两个步骤构成,只有准确地认定事实,才谈得上正确适用法律,因此,依法行政不只是依照法律、法规、规章的规定作出行政行为,正确认定事实是依法行政的应有之义,因此,行政机关能否正确收集和审查判断证据就成为能否依法行政的关键。

   然而,法学界始终把证据的研究范围局限在诉讼领域,似乎只是在诉讼活动中才存在证据问题。这是由于相关的学者受各自的学术视野局限所致。事实上,在诉讼证据之外还存在着行政证据,它是行政机关执法的事实根据。随着“行政国家”的日益凸显,加强研究行政证据制度有尤为迫切,这是因为:

   第一,行政机关的数量大大高于司法机关,前者至少是后者的十几倍甚至几十倍,每个行政机关在执法时都会遇到事实与证据问题;

   第二,行政行为的数量远远大于诉讼行为,虽然没有人准确能够统计出二者的数量,但是凭经验我们能够得知,行政机关处理的案件小到行人闯红灯,大到征地拆房,案件数量绝对大于诉讼,每一个行政行为都存在着事实认定问题;

   第三,行政机关的执法依据由多如牛毛的法律、法规、规章和规范性文件组成,诉讼活动的程序法依据就是三大诉讼法以及司法解释,因此,行政执法依据远远多于诉讼法,使得行政证据问题更为复杂。

   第四,尽管行政机关的执法依据浩如烟海,但是,绝大部分没有规定完整的证据制度,从整体上看,行政证据制度处于支离破碎的状态。

   第五,在法学界,无论是诉讼法学者,还是行政法学者,都没有对行政证据制度展开全面深入的研究。笔者在几个主要的学术期刊网上检索,所获资料甚少,行政证据至今在法学研究中还是一个盲区,远不能满足行政实践的需求。

    

   二、行政证据制度的理论基础

   证据法学的理论基础研究一直是法学研究中的热点,观点纷呈,但又各执一词,无人服众。这一方面反映了学界一致地认识到证据法理论基础的重要性,厘清证据法理论基础不仅能够为整个证据制度的构建提供理论指南,也能有效地解释证据制度的合理性,同时还可以指导法律实务中的证据适用行为;另一方面也体现出这一课题的研究尚不成熟。笔者将各种学说概括为两大流派,一派为“认识论”,另一派为“价值论”,前者为传统派,主张司法的过程本质上是认识的过程,证明的宗旨为案件客观事实,指导思想为马克思主义的唯物辩证法和认识论,认为“证据理论作为部门科学,不能不受辩证唯物主义认识论的制约和指导,不能不体现辩证唯物主义认识论的各个规律和范畴”[1]93,后者为现代派,认为证明过程仅是司法的一个方面,司法不是一个纯粹的认识过程,证据法的宗旨是追求正义的实现抑或人权保护等价值,“辩证唯物主义认识论难以为证据规则提供一个令人信服的理论解释,我们可以为证据法学确立两个方面的理论基础:一为形式理性观念,二为程序正义理论。”[2]两派辩论激烈空前,“西方学者的两种价值理论根本无法与辩证唯物主义理论相比。如果把辩证唯物主义理论比作高耸入云的泰山,那么,西方学者的两种价值理论不过是泰山脚下的两颗石子; 如果把辩证唯物主义理论比作永远不落的太阳,那么西方学者的两种价值理论不过是两根蜡烛。”[3]

   如何看待这场辩论?博登海默的话醍醐灌顶:“既然历史经验告诉我们不能以任何单一的绝对因素或原因来解释法律制度,那么就有必要利用以往的各种贡献来构造一种统一法学。我们承认某些社会力量或正义理想可能在特定时期对法律制度有特别强大的影响,但是,无论用惟一的社会因素(如权力、民族遗产、经济、心理学或种族),或者用惟一的法律思想(如自由、平等,安全或公共福利)来一般分析和解释法律都是不可能的。”[4]306笔者认为,证据法的理论基础也不是唯一的,认识论与价值论并非水火不容的关系,完全可以相辅相成,融为一体。

   首先,法律适用的终极目标无疑是公平正义与人权保护,而不是认识案件的客观真相,但是,如果离开了对客观真相的认识,则法律适用失去基础,公平正义成为无源之水,人权保护成为空中楼阁。执法人员通往案件真相的唯一桥梁就是证据,证明的过程是人类的纷繁复杂的认识中的一种,具有认识活动的一般特征,因此,证明应当以认识论作为一般理论基础,这里的认识论特指马克思主义辩证唯物主义认识论,首先,该理论的物质决定意识、意识反作用于物质论断,提示我们案件具有客观存在性,人通过发挥主观能动性能够认识案件事实的,即案件具有可知性;第二,认识的过程循环往复,以至无穷,真理是相对性与绝对性的统一,提示我们特定时空中的办案人员对案件事实的认识总是相对真实的,要求绝对真实是不现实的。

   第二,法律适用中的证明又是一种特殊的认识,作为一种法律行为要受法律的种种价值的支配,因此,价值论应当是证明的特殊理论基础。也就是说,证明的一般性体现了法律适用的内在特征,是以认识论为基础的,证明的特殊性体现了法律适用的外在要求,是以价值论为基础的。法律适用中的证明活动既有认识的一般属性,又有自身特殊的要求,因而,既需要认识论的指引,又需要价值论的作用,是两种理论共同指向的对象。特别是行政与司法的价值追求还有不同,因而不能将司法证据制度的价值论照搬于行政证据制度。行政活动的特点决定了行政证据制度追求以下价值:

   1.公益性。行政证据制度作为行政法的重要总成部分,必然与行政法分享共同的宗旨,行政法以公共利益为本位,社会成员之所以通过社会契约授予政府公权力,就在于将维护公共秩序的职责委任于政府。“政府就是在臣民与主权者之间所建立的一个中间体,以便两种得以互相适合,它负责执行法律并维护社会的以及政治的自由。”[5]72行政证据制度要体现公共利益的要求,例如,交警对市区禁鸣区域内鸣笛的汽车司机进行处罚,如果关于事实发生争议,法律规定以“国家机关工作人员认定的事实优于其他人员认定的事实”作为证明规则。

   2.维权性。行政证据制度应当保护行政相对人合法权益。保障人权是所有法律的共同使命,行政证据制度也不例外。从实体法上看,行政机关通过查明事实,依法处理案件,才能给当事人一个公正的结果,使违法者受到制裁,无辜者免受追究,实现结果正义。从程序法上看,通过规范证据的收集调取方式,合理分配举证责任,实现程序正义。例如,行政机关使用威胁、利诱的方法或者侵犯他人隐私的方法收集的证据为非法证据,不得作为定案依据,从而预防和排除对相对人权利侵害的行为。

   3.效率性。尽管司法活动与行政活动的基本价值都包含了公正与效率,但是,司法的最高要求是公正,效率服从于公正。而行政活动是管理型行为,要求是效率优先,兼顾公正。这一特点要求行政证据的制度设计要注意维护行政效率。现行法律中的某些证据规定要求太过严格,如,公安机关对创作色情读物进行处罚前必须由省级以上新闻出版管理机构组织五名以上专家提供鉴定结论,就忽视了行政效率。

   4.多元性。行政行为种类很多,各种行政行为之间差别很大。有适用简易程序的行政行为,也有适用普通行政程序的行政行为,有授益性行为,也有损益性行为。行政证据制度应当适应行政行为的多样性,采用多元化的证据规则,例如,《行政处罚法》要求行政执法一般不得少于两人,但是,有些情况下一人执法不可避免,例如,次要的道口只安排一名交警执勤,因此,《道路交通安全违法行为处理程序规定》规定“按照简易程序作出处罚决定的,可以由一名交通警察实施”。

   5.经济性。行政行为的质量取决于多重标准,行政管理必须考虑成本与收益,追求经济性。行政证据制度的构建在追求真实的同时也应当考虑节约和降低调查取证的成本,如果证明标准过高,政府势必要增加人力和物力。例如,对于随地吐痰的案件进行查证,显然不能适用刑事案件中DNA检验的证明方式。

    

   三、行政证据的举证责任

   证据制度的内容广泛,在立法上和学术研究中一般是按照证据应用过程将证据制度分为举证、质证和认证三个环节。本文也按这种逻辑顺序分别研究行政证据的基本规律,下面我们首先研究行政行为的举证责任制度。

   行政行为多种多样,不同的行为对举证责任有着不同的要求。行政行为的举证责任要远远复杂于诉讼的举证责任,分类研究是研究工作精细化的必然方法,分类的标准因研究目的而异,为了研究不同行政行为的不同举证责任,笔者依照其启动的方式将行政行为可以分为主动性行为和被动性行为。

   (一)主动性行政行为的举证责任

   主动性行政行为是指行政机关依照法定职权主动实施法律的执法行为,也叫做依职权的行政行为。这是数量最多、最为常见的行政行为,如命令、指导、处罚、检查、征收、强制、处分等。处罚行为最为常见,有关的法律最为完备,除了一般法《行政处罚法》,还有特别法《治安管理处罚法》、《道路交通安全法》等,我们以行政处罚为例探寻其举证责任规则。

   无论在学理上还是在立法中,处罚行为的举证责任较为简单明了。从学理上讲,依法行政是行政机关的基本原则,要求行政权力的行使必须正确合法,行政行为的基本程序是“先取证后决定”,没有事实根据和法律依据时做出的行政决定是无效的,因此,行政机关有责任调取和出示证据,即承担举证责任。由行政机关承担主动性行为的举证责任也有利于保护行政相对人的权益,行政相对人不了解行政管理的专业知识和具体依据,更不掌握行政行为的动机和目的,没有理由也没有能力为行政机关的行为提供证据。从立法上看,《行政处罚法》第30条规定:“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为,依法应当给予行政处罚的,行政机关必须查明事实;违法事实不清的,不得给予行政处罚。”尽管法条中并没有出现举证责任概念,但是,显然将举证责任授予处罚机关承担。

其他主动性行政行为也是同理,例如,根据《行政强制法》,作为行政主体的银行要强制没收客户的货币,就应当证明该货币为假币,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《西安交通大学学报》(哲社版)2013年第2期

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