陈锡文:农村土地改革不能突破三条底线

——"城镇化与现代化下的三农问题"系列之二
选择字号:   本文共阅读 1141 次 更新时间:2014-02-17 23:21:17

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陈锡文 (进入专栏)  

    

   编者注:我国正处在城镇化和现代化的快速转型过程当中,"三农问题"(农业、农村、农民)迅速升级为"四农问题"(新加农民工问题),并已成为目前备受关注的社会焦点问题。十八届三中全会以来,三农(或四农)问题的改革究竟面临着什么样的困境,潜力又在何方?现有政策和制度对农业、农村(尤其是农地)、农民和农民工是否有利,城镇化是否会加剧农村的颓败化和空壳化?大学问相继编发张翼、陈锡文、盛洪、茅于轼的四篇文章,主要从城镇化和土地制度改革等角度展开探讨,聚焦"城镇化与现代化下的三农问题"。

   2014年1月4日,中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文在清华大学举办的三农论坛上发表报告。结合十一届三中全会有关三农问题的改革决定,陈锡文认为,必须把三农问题放在整个城乡的大结构下进行改革。对于农村土地制度的改革,他认为,由于现行法律的限制,改革必须突破现有法律框架,要么修改法律,要么得到人大或国务院的授权搞试点改革。但有"三条底线"不能触碰:集体所有、农地农用和不损害农民的基本权益。对于农业经营体制的改革,陈锡文强调要坚持农户主体;在推进规模经营时,既要重视效率也要重视实际和公平。最后,他强调中国农业的现代化是个漫长的过程,必须要有"历史的耐心"。

   陈锡文,现任中央农村工作领导小组副组长、办公室主任,兼任中国人民大学、中国农业大学、南京农业大学等多所大学的教授和博士生导师。著有《中国农村经济体制改革的系统考察》、《中国经济转轨二十年:中国农村的经济改革》等。

   以下为报告实录:

    

   制约农村发展的最大障碍是城乡二元结构的体制

   中国农村再复杂,说来说去就是这么几件事。第一件事是要保证粮食和其他重要农产品的供给;第二件事就是要完善农村的土地制度;第三件事就是要提高农民的组织化程度;第四件事就是要千方百计地增加农村的收入。

   的确,目前我们的粮食存在一些问题,因为一方面粮食是连续十年增产。2013年比2003年的粮食产量增加了3424亿斤,平均每年要增加342亿斤。但是,每年的粮食进口都在增加,说明我们粮食供给是增长了,却还赶不上粮食消费的水平。2012年我国进口了8024万吨的粮食,折合过来大概是1605亿斤,比最大的产量大省黑龙江的粮食还要多。2013年黑龙江的粮食产量仍保持第一,大概是1201亿斤。

   2012年我国进口的谷物是1398万吨,不到280亿斤;我国每年大概有11000亿吨左右的谷物产量,那么280亿斤的进口只占3%。所以谷物的基本自给,没有问题。大米去年进口了400万吨,小麦370万吨,加在一起不到800万吨,所占比重不到1.5%。所以98%以上的口粮自给是实现了的。当然我们面临的问题还很多,解决粮食问题,有很多两难,比如要进一步提高产能,增加粮食产量,那就要增加各种各样的投入,除了农产品基础设施建设、科技进步等外,对农民来说,比较习惯的是增加化肥、农药规模等。

   以往的方式对农业生态环境构成了很大的破坏,2012年所使用的化肥5900多万吨,折成存量,要是算数量大概得1亿2千万吨左右,比国际公认的安全使用化肥的量要大很多。我国的化肥使用量是美国在单位面积上的四倍,是印度的三倍,比日本还要高出30%多。对农产品的安全构成了比较大的威胁。想增加产能,投入不能少,但是继续增加投入,可能对生态环境的破坏就越来越严重,这需要转变方式和道路。要想调动农民的积极性,最直接的办法就是提高粮食的价格。粮食的最低价从2004年开始执行,一直到2013年基本上翻一番。每年大概增长7%到8%。但问题是,在进口粮食在国内市场上的销售价格比价低,比如国内的玉米要比进口的高出5%,小麦大概高出6%,大米大概要高出25%。

   如果进一步提高粮价,进口的大门就会开的越来越大,那么,对于农民的生产,对农业的发展,又构成了另外一种打压。如果减少了农民,就要推进城镇化,但是三分之一的人是没有当地城镇户口的,这就成了重大的社会问题,农民进了城,但是他们没有办法落户。三中全会的决定明确提出,当前制约农村发展的最大的障碍就是城乡二元结构的体制,所以必须把它作为改革的重点。要建立一种建立在以工促农,以城带乡,城乡互惠,工农互惠,城乡一体的体制,目的就是要让农民公平地参与现代化进程,能够让农民共同分享现代化的成果。

   因此,局限在三农问题之内解决三农问题,确实是苦无出路,应该放在整个城乡的大结构下进行。

    

   农村土地改革要突破现行法律的限制

   涉及到农村的,在三中全会决定的六条当中有四条:第一,加快构建新型农业经营体系。第二,赋予农民更多财产权利。第三,推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。第四,完善城镇化健康发展体制机制。

   在征求意见过程中,不同看法最多的集中在两个问题上。一个是农村土地制度改革,一个是农业经营体制改革。

   土地制度改革,因为有法律框架的限制,不动没有办法解决问题,要动往往又会出现违法的现象。对于这个问题,习总书记在全会上以及在中央经济工作会议、中央财政化工作会议和中央农村工作会议上都讲的非常清楚,他特别强调,农村土地制度改革是牵一发而动全身,因此必须谋定而后动。重大的改革必须依法推进,所以就迅速地提出了法律的修改问题。那么,在现有法律上进行改革,要想去突破它,其实有三个办法:

   第一,中共中央正式向全国人大常委会提出修法建议。1998年,中共中央十五届三中全会的决定提出了抓紧制定相关法律,赋予农民长期而有保障的土地使用权,因此就催生了农村土地承包法。

   第二,直接得到全国人大常委会的授权封闭实验。比如说上海保税区改为上海自贸区。国务院提出有四项法律在上海自贸区三年内暂不执行:外商投资法、中外合资企业法和中外合作企业法和文物法。

   第三,依靠国务院的授权来突破现行的法律法规。1984年全国人大常委会通过决议,授权国务院,如果为了推进改革在局部地区进行改革试验的话,可以突破现行的法律法规。因此,国务院可以授权。习总书记对土地制度改革提出八字原则:坚守底线,事可先行。就是说,如果碰到要突破现行法律法规的情况,都应当得到授权,除人大常委会授权外,应当有国务院授权。

   改革初年有的同志甚至说,改革不就是犯法吗?不犯法怎么改革?当年不也是这么过来的吗?但是大家知道,当年我国只有几部法律,现在有292部人大常委会通过的法律,跟当时情况是不一样的。最近有学者写文章说,深圳这次征地改革是三中全会决定之后,允许农村集体建设用地进入市场的第一宗破冰事件;然而,它并没有得到任何合法的使用,因为土地问题由全国人大制定的土地管理法约束。

   改革毕竟要在法治化的轨道上推进,否则永远都建立不起民主法治的社会秩序。目前,全面深化改革领导小组已经成立,习总书记就任了组长。国务院已经理出二十几条改革方案,然后把它分到各个部门去,由各个部门先提出意见和建议,怎样进行试验。

    

   农村土地制度改革有三条底线不能突破

   在土地问题上,我主张,规划高于所有权,这在全世界都是一样的。三中全会通过决定说,市场在配置资源中起决定性作用。但我认为,在土地资源配置上,市场不能起决定性作用,因为要有规划。你必须在规划允许的条件下,再发挥市场经济的作用。因为土地是分类的,有农地、建设用地(包含农村建设用地、城镇建设用地),城镇建设用地有商业贸易用地、住宅用地、工矿企业用地,还有各种各样的划拨的供应性问题。不能跨界使用,这是土地规划的作用,在这个意义上就形成了土地的管制制度的基本内容,即用途管制,所以只有在符合用途管制的前途下,市场才能发挥作用。

   到2013年9月,我国84个重点建设城市的地价,平均大概是3600多块钱每平方米;但是商业用地(包括写字楼等)的平均价格是6000多块钱一平方米;住宅用地的价格接近每平5000块钱;而工矿企业用地不到700块钱。所以你怎么可以拿着工矿企业的用地去盖写字楼、商场?这当然是不允许的。

   所以要非常准确地理解三中全会决定中的这些重大判断和要求。第一,对于土地制度来说,因为我们有集体所有制,改革就必须考虑到对农村集体经济组织会有什么影响。

   第二,对于农业的基本经营制度来说,我国现行的农业基本经营制度是以家庭承包经营为基础,统分结合的双层经营体制。土地承包法明确规定,家庭承包土地的主体是本集体经济组织的农户,不是什么人都可以跑到村里去承包土地的。

   第三,农村社会管理是依托村庄进行的村民自治。自治的范围和土地所有权的范围非常紧密地结合在一起。所以,土地制度改革要考虑到对农村其他重要制度会产生什么影响,要把顶层设计和摸着石头过河结合起来。如果没有顶层设计,那么最后的结果,可能就不是你所需要的。

   所以,总书记农村工作会议上提出"四个不能":土地制度改革怎么改都不能把农村集体经济组织给改垮了,不能把耕地给改少了,不能把粮食给改滑坡了,不能把农民的利益损害了。要继续维持农村的集体经济组织制度,要保证现有的耕地基本上保持稳定、保持粮食能够继续稳定发展、保障农民的财产权利。总书记讲的"谋定而后动"是非常重要的,一些基本的方向要给它确定下来,这样才能不断地往前推进。所以他也讲,土地制度改革要有"三条底线":第一,不能改变土地所有制,就是农民集体所有;第二,不能改变土地的用途,农地必须农用;第三,不管怎么改,都不能损害农民的基本权益。

   所以决定出来之后,当初社会上的舆论对土地问题反映是最强烈的,有些人就以为这下好了,可以到农村去买地、买房子去了,农地可以随便转为建设用地了,这些想法显然和决定的精神是不符合的,应该深入调查,精心设计。

    

   农业经营体制改革要坚持集体所有和农户主体

   另外一个争议较大的问题是农业的经营制度和经营主体的问题。很多人认为家庭看起来似乎没有什么活力了,但只要看看全世界农业最发达的国家,都是以家庭作为经营主体的。家庭作为一种农业经营的基本单位,有它的规律在。

   美国的家庭农场是最发达的,美国确实有农业公司,但也是家庭公司。美国农业部的官员给我介绍说,这是为了规避遗产税,因为美国的农场规模都很大,尤其中西部地区盛产粮食大豆的这些农场,往往有三四千英亩。为了避免过高的遗产税,而被迫注册家庭性农业公司。比如老爷子当董事长,老太太当总经理,儿子当种农技师,媳妇就当总会计师,注册完了它就是个公司,好处在哪里?老爷子去世之后,儿子接班,从公司意义上就是更换法人代表,没有遗产问题。所以这次三中全会强调的就是家庭,特别强调家庭经营农业中的基础地位。

从农村基本经营制度这个角度来讲,之所以能够把集体统一经营变成家庭承包经营,那是因为我们实行了两权分离:集体土地所有权和农户的家庭经营承包权分离了。这次农村工作会议上花了非常大的篇幅来论述"三权分离"(承包地所有权、承包权、经营权分离),要求落实所有权、稳定承包权、放活经营权。首先,农户作为农村集体土地的承包者的地位是任何人不能替代的,但是这样并不是说你承包你一定要经营,(点击此处阅读下一页)

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