戴长征:中国国家治理体系与治理能力建设初探

选择字号:   本文共阅读 1836 次 更新时间:2014-02-17 23:07:27

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戴长征  

  
党的十八届三中全会第一次提出了全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化,这也给政界学界提出了一个重大课题。在笔者看来,一个国家的治理状况如何主要取决于该国国家治理采取什么路径。当然国家治理采取这样的路径或那样的路径,背后深层次上,还在于这个国家的治理理念、治理的传统、治理的制度体系、治理的文化支撑的综合作用。从本质上说,国家治理不同于任何单一方面的治理,譬如政治治理、经济治理、文化治理、社会治理及生态治理等,国家治理的本质表现在它最高层次上的根本性、长期性、前瞻性、全局性、统合性、普遍联系性、深刻性和复杂性上。中国特色的党和国家、国家与社会、政府与市场之间的不间断调节和互动,表现为中国国家治理的经验,也表现为中国国家治理的特点,在为整个社会提供安全、秩序、效率、民生和能力等公共品方面表现出强大的适应力、灵活度、坚韧性、可调适性和可持续性,其中丰富的历史内涵和现实义蕴,值得认真总结和深入思考。本文仅就国家治理体系及能力建设谈一点初步的看法。

    

   中国国家治理体系建设

   中国国家治理体系从不同角度看,可以有不同的概括。从国家治理的范围上看,应该包括政府治理体系、社会治理体系和市场治理体系等方面;从国家治理的内容上看,应该包括常态治理体系、特殊治理体系——譬如国家间关系的治理体系,以及危机治理体系等。本文主要是从国家治理过程的角度来观察国家治理体系问题,认为它至少应该包括以下四个方面。

   第一是国家治理的规划和决策体系。国家治理的规划和决策体系是最重要的体系,这是由于这一体系的战略性、全局性和根本性所决定的。国家治理的规划和决策体系决定了国家前进的方向,社会发展的目标,以及政治治理、经济治理、文化治理、社会治理和生态治理所包含的基本价值和内容及其途径和手段的选择。一个国家治理目标清晰不清晰,方向明确不明确,手段和路径合理不合理,主要取决于国家治理的规划和决策体系。换句话说,国家治理的规划体系,就是要确定这个国家的“理想国”方案,决策体系则具体指向这一“理想国”的实现路径和通往其路径的手段。国家治理规划和决策体系应该是宏观的、战略的、前瞻的、综合协调的。中国的国家治理规划和决策体系,应该适时得到构建,中国的国家发展与治理大纲,应该通过宪法和法律、基本制度和次制度体系的建立和完善得以确立;而中国国家发展与治理大纲所确定目标和内容的实现,要体现在实际具体的运行机制的适应性和有效性上。

   第二是国家治理的支持体系。国家治理的支持体系包括国家政权体制、国家财政体制、意识形态体制、社会体制等等。这些体制都应该为国家治理体系提供坚强支持,同时,国家治理的支持体系不仅包括政府掌握的资源支持,还包括社会对国家的支持。国家治理的支持体系,对于国家治理目标的实现和手段的选择至关重要:国家政权体制的强弱决定了国家政治统治的持续和政治局面的稳定;国家财政体制是否合理,决定了国家汲取资源的能力和控制调节乃至治理社会的手段选择;国家意识形态体制的效能如何,决定了国家的政治调节成本和社会动员能力;国家社会体制的健全程度如何,决定了社会公平正义的实现程度和潜能的发挥。而所谓社会对国家的支持,也必须通过上述各方面体制功能的充分发挥,才能予以调动,从而形成社会与国家之间的良性互动和配合局面。

   第三是国家治理的评估体系。这一体系包括政府内部、政党、社会、媒体等各个方面,这些方面的参与和互动,构成对国家治理状况的评判和估量。现代国家一般都非常注重国家治理评估体系的建设和完善,并且通过社会调查统计、信息收集分析、情报综合提炼等途径获取评估的基本素材,并且进行抽象加工,从而获得国家治理状况的总体认知,因此,这是国家主动通过各种途径,实现对国家治理状况的考察评价。另一方面,在社会舆论、大众传媒、不同社会集团和派别的意见综合作用下,会对国家治理状况形成参照,这一参照实际上是国家治理状况的晴雨表,一定程度上还会对国家治理方向和路径选择产生压力,从而构成国家治理评估的重要方面和重要内容。因此,社会对国家治理的评判应该被纳入国家治理评估体系加以重视。

   第四是国家治理的监督体系。包括体制内部监督、政党监督、媒体监督、社会组织监督等等。国家治理的监督体系,是国家内部各部门之间、各层级之间、国家与政党之间、政党与政党之间、政党内部之间、社会各组成部分之间的重要互动形式。这一互动实际上构成国家内部及国家与社会之间的作用力与反作用力,国家作用力的强弱和效果如何,如果没有反作用力的制约和推动,就欠缺了改革和进步的动力,因此,对国家治理状况的改善来说,就是危险的。而要实现对国家治理的监督,上述各方的知情权、表达权、批评权、评判权和建议权必须得到保障,得到这种保障的途径无非是制度化、法制化和规范化。但在国家没有充分动力去提供这种保障的时候,社会形成更强大的压力则是获得这种保障的必然选择。

    

   中国国家治理能力建设

   无疑,国家治理体系的构建非常重要,但无论多么完善的治理体系,最终都要落实在具体的治理能力上。换句话说,如果国家治理体系的构建是基础,那么国家拥有的治理能力则是实现治理实效的关键。所谓国家治理能力,是指国家在管理社会政治、经济、文化事务过程中,为实现国家治理的战略目标,分配社会利益并实现对社会生活的有效控制和调节的能量及其作用的总称。国家治理能力包含了丰富的内容,体现在国家治理的整个过程和各个方面,以下一些能力是现代国家实现有效治理的最重要能力。

   第一是国家治理的合法化能力。获取社会认同、肯定和支持的能力,是任何国家治理体系的首要能力,也就是合法化能力。在社会构成复杂多元的现代社会,国家的战略和规划、方针和政策、理念和制度,如果不能得到社会中大多数群体的认可、肯定和支持,就没有实现的可能。因此,现代国家治理的首要问题,就是在社会政治过程中,获取强大的民意基础和推动国家发展的社会能量。这一民意基础和社会能量的获得,一方面要依靠国家向社会展现的政治理想国方案的吸引力,另一方面要通过实际的治理绩效和国家发展成就增强社会大众对国家的认同感和向心力。只有在国家和社会能力同时增强的情况下,两者之间才能形成良性互动,国家才能源源不断地从社会获得合法性支持。

   第二是国家治理的规范能力。国家治理的规范能力包括国家对社会的规范能力,也包括国家的自身规范能力,规制、控制、监督、约束,这些能力都是国家治理的规范能力。因此,国家治理的规范能力实际上是在确定的发展方向上,整个国家和社会所形成的合力,是国家各部门各层级、社会各个组成部分之间,在统一的制度体系下,各安其位,各司其责,形成统一意志,以实现国家治理目标和理想的能力。因此,国家治理不仅在于有规范,更重要的是,在一定国家和社会生活中所形成的规范,要为国家自身和社会大众所坚定信守。在这个意义上,国家治理要严防规范衰败和规范退化,因为规范衰败和规范退化的结果,就是国家治理效能的削弱和丧失。这在一些正在遭遇国家失败问题的国家中表现得尤为明显,而对中国的国家治理来说,则无论如何必须提高警惕,做到未雨绸缪。

   第三是国家治理的一体化能力。国家治理的一体化能力,是现代国家必须具备的一项重要能力,这是因为现代国家,就其管理范围和内容来说,一方面是有限的,另一方面又是无限的。其有限性是指,国家要在宪法和法律范围内活动,非因宪法和法律授予,则国家无权干预社会特定领域和公民私人生活领域内的事务;其无限性是指,在社会日益分化和多元的现代国家里,人群的需要和诉求是多元复杂的,都需要国家在法律允许的范围内予以关注和满足。当国家不能适应形势变化和社会发展需要,从而不能制定和实施治理纲领并贯彻自己意志的时候,国家动员调动社会的能力,就会遭到削弱。甚而,当国家在贯彻自己意志过程中遭遇某种程度的抵制,并在一定范围内无法实现的时候,则意味着国家的一体化能力遭到削弱,从而严重影响治理绩效,甚至引起治理危机。这一问题在当代中国的国家治理过程中应该引起高度重视。例如公平、正义这些价值的实现就是要通过国家的一体化能力来实现。

   第四是国家治理的危机响应和管控能力。危机是现代社会的常态,任何国家都有危机,关键问题是对危机的认知是怎样的,如何处理。现代国家对危机的响应和管控能力,是一种极其重要的治理能力。现代国家之所以普遍存在危机,一是因为国家要面对的社会问题和社会事务日益复杂,而且多呈牵一发而动全身之势,国家在治理过程稍有不慎就会挂一漏万,出现治理缺失。二是因为现代社会的交往和联系深度和广度是前所未有的,危机一旦爆发,就会迅速扩大和扩散,造成巨大影响,这种扩散效应对于人们的危机感知和危机预期也会产生心理作用,乃至引发社会骚动。危机如果应对不当,则多么好的常态治理局面都会因之毁于一旦,因此,建立和完善国家危机响应和管控体系,对于国家治理来说至关重要。一般来说,国家治理的危机响应和管控体系至少应该包括下面一些环节,即危机预知系统、危机研判系统、危机警示系统、危机处理系统和危机善后系统,并且这些环节或系统之间应该形成不间断的联动,形成整合的危机响应和管控体系,才能适时有效管控和处理危机,使得危机得以救治,并尽快恢复常态治理局面。

   国家治理的合法化能力、规范能力、一体化能力、危机响应和管控能力的建设体现并建立在执政党建设、政府建设、文化建设和社会建设的基础上。如果从国家和社会关系的角度观之,上述能力的建设则表现为国家与社会之间的不断包容与互动。

  

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