周冰:现阶段经济社会的主要矛盾和改革重点

选择字号:   本文共阅读 774 次 更新时间:2014-02-14 10:56:43

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周冰  
出现了中国独有的土地城市化远远快于人口城市化的奇特景观。⑦

   再来看另一个突出的农民工问题。改革开放以来,随着农村土地实行家庭承包,农民获得了生产经营自主权,农产品大幅度增长,农村剩余劳动力转移的问题被尖锐地凸显了出来。20世纪80年代中期乡镇企业异军突起,农村剩余劳动力主要是就地转移;90年代中期以后由于市场环境的变化和乡镇企业的改制,农民工异地流动包括跨省区流动成为剩余劳动力转移的主要形式。国家统计局监测调查结果显示,截至2010年年底中国农民工总数已达2.42亿人。⑧

   农民工问题包括两个焦点,一个是工资问题。研究者通常认为,农民工通过进城打工获得了比在农村高的工资收入,因此有利于缩小城乡差距(李实,1999;陆铭、陈钊,2004)。但是陈宗胜和黎德福(2006)的研究说明,这要取决于农民工的工资水平,如果农民工只能得到其创造的社会价值中较小一部分的话,只有农民就业的转移而没有身份的转换不但不能缩小城乡收入差距,反而还会扩大城乡收入差距。而现实中的农民工工资确实是被过分压低的。据报道,2008年广州、深圳、杭州、南京、东莞、上海、无锡、苏州、宁波等长三角、珠三角九个城市,出口加工企业中农民工平均工资占当地城市职工平均工资的比例很少有超过40%的。差距最大的是东莞,城镇职工平均工资每月3493元,农民工是971元,不到城镇职工的30%(《经济参考报》,2011年2月11日)。究其原因,首先是因为中国劳动者特别是农民工缺乏组织,在劳动力市场基本上是自流自发的状态,在劳动力总体上供过于求的条件下,面对资本的强势缺乏谈判能力。其次,在很大程度上也是由于各地政府为了招商引资普遍实行了亲资本的政策,不惜以牺牲劳动者的利益来保证投资者能获得高回报,以此作为“优化”投资环境发展本地经济的举措。由于工资性收入占农民收入的比重上升并占到了首要地位,农民工工资水平被长期过分压低必然导致城乡收入差距和贫富差距的不断扩大。

   农民工问题的另一个焦点是农民工融入城市的问题,这也是农村剩余劳动力最终完成转移的关键。阻碍农民工融入就业所在城市的制度性障碍主要是户籍制度以及体现在其中的城市福利。户籍制度是规定和限制农民社会身份转换的一种基本的制度安排。从20世纪80至90年代,随着粮食增产和食品短缺状况的根本改观,城市中与户籍捆绑在一起的各种福利开始松动和逐步削减,户籍对农民流动的限制作用已经大为降低,但是直至目前户籍在就业和失业、养老、医疗等基本保障以及子女教育甚至购房等方面仍然起着一定的阻碍作用。

   农民工的高流动性是其融入城市的一个重要障碍,也对其参加城镇居民的社会保障带来了一系列复杂和困难的问题。对此国家政策规定,从2010年1月1日起包括农民工在内的全国参加城镇企业职工基本养老保险的所有人,其基本养老保险关系可在跨省就业时随之转移。事实上,农民工处在从传统农民向现代职工转变的过渡状态中,对于第一代农民工来说,他们在家乡的承包地仍然发挥了主要的保障作用。土地的这种保障作用一方面增大了农民工融入城市的成本,延缓着农民工融入城市的过程,另一方面也使他们可以接受较低的打工工资,在经济不景气和危机时期还能退回到农村。因此,土地的保障作用也是中国转型经济能够保持长期高速增长和波动比较平稳的一个重要原因。

   农民工子女的教育问题也是农民工融入城市过程中的一个突出问题。目前中国进城农民工数量已经超过了2亿人,在这2亿人的背后,是7000多万的农民工子女,这其中包括跟随父母在他乡的1 400多万流动儿童和5 800多万留守儿童,其中4000多万是年龄在14周岁以下的学龄儿童。⑨农民工子女教育成为义务教育一个突出的薄弱环节和社会问题引起关注。对此,国家出台了“两为主”的政策。⑩2008年国务院常务会议决定从当年秋季学期开始,在全国范围内全部免除城市义务教育阶段学生的学杂费,降低了公立学校的入学门槛,(11)但是隐形成本仍然比较高,影响着农民工子女入学。这些隐形成本首先是“家长距离”。农民工普遍居住在城乡边缘地带,距离城市公立中小学特别是教育质量较高的学校往往比较远,他们只能选择就近入学;其次是如书本费、服装费、班费、郊游等学费以外的其他费用仍然比较高。

   以上从中国经济社会四个方面的性质分别进行考察,分析了四个方面的主要矛盾,综合起来可以看到,每一个方面的矛盾都与政府的行为直接相关,都是由于政府的职能错位、行为不当或者不作为引起的。首先,公共品严重短缺和供给不足与公共品需求快速增长的矛盾,就是政府职能转换和政府改革滞后于经济社会发展的结果。其次,市场经济快速发展与市场体制不健全、不完善和扭曲的矛盾也是由于政府行为造成的,因为迄今为止,中国的改革和体制转型一直都是在政府的主导和控制下进行的,对行政计划体制改革的不彻底和政府职能转换过慢是这个矛盾的主要根源。再次,目前中国的劳资矛盾在很大程度上是由于政府没有摆正自己在市场经济关系中的位置,放弃了自己的职责,不作为和偏向资本一方的结果。最后,二元经济结构和城乡矛盾中政府特别是地方政府的不当行为也是一个重要的原因。以上四个方面的矛盾中,前两个方面的矛盾是由于政府职能错位引起的,都是政府与社会的矛盾,可以归结为官民矛盾;后两个方面的矛盾虽然与政府职能错位和政府行为相关,但并不是因政府而产生的,是两个独立的矛盾,因此我们可以把现阶段中国经济社会四重性质中的主要矛盾进一步归纳为三大矛盾,这就是官民矛盾、劳资矛盾和城乡矛盾。

    

   三、现阶段经济社会体制改革的重点

   如上文所述,和谐社会并不是一个没有矛盾的社会。所谓和谐,并不是指没有矛盾,而是矛盾比较缓和,矛盾中对立双方的关系比较协调,彼此可以共容甚至相互促进,也就是具有一种自动调节和自我协调能力的经济社会结构,因此不会产生激烈冲突甚至对抗。构建社会主义和谐社会,不仅要针对影响社会稳定的具体现象,从收入分配政策和财政支出方面做出适当的调整,更主要的是要抓住经济社会中的主要矛盾,对相关的制度和体制进行改革,对社会的经济权利结构加以适当的调整,从制度基础上构建一个具有自我调节能力的矛盾比较缓和协调的经济社会结构。也就是说,社会主义和谐社会的构建必须通过改革和依靠改革来实现。

   为构建社会主义和谐社会和促进我国市场经济的和谐发展,就需要针对现阶段中国经济社会四个方面的主要矛盾,或者简要概括的官民矛盾、劳资矛盾和城乡矛盾三大矛盾,加快经济社会相关领域的改革。上一节的分析已经指出,政府职能错位、行为不当和不作为,是当前各种社会矛盾尖锐乃至激化的一个主要原因,是构建社会主义和谐社会和社会主义市场经济和谐发展亟待解决的核心问题。这一矛盾的根本解决有赖于政治体制的改革。因为只有通过政治体制改革形成对政府有效约束的权力结构,才能真正矫正政府的不当行为,使其职能归位。

   但是目前在体制内缺乏推动政治体制改革的动力,在政治体制改革还没有实质性推进的情况下,是否能够通过其他改革措施来缓解当前社会经济中的深刻矛盾呢?我们认为,通过行政体制、财政体制、国有企业和国有资产管理体制以及土地制度等领域的改革,能够对政府行为产生较大的影响,在一定程度上纠正和促进政府职能转变,从而使社会经济中的主要矛盾得到较大程度的缓解和改善。因此,针对以上三大矛盾,我们建议当前主要抓住以下七个领域作为改革的重点:一是以职能分工为突破口,以政绩考核改革为中心,推动政府职能转变;二是以构建公共财政体制为目标,推动财政体制改革和转型;三是改革土地征收征用制度,推进城乡土地产权制度和管理体制改革;四是以提高全民福利的功能定位为指导思想,推进国有资产管理体制改革和深化国有企业改革;五是以工资集体协商和工资支付保障为核心,构建和谐劳资关系;六是以西部地区作为户籍制度改革的先行示范区和突破口,加快城乡二元经济社会结构的转换和融合;七是构建覆盖城乡全社会的社会保障体制,实现基本公共服务均等化。

   其中行政体制改革应当以职能分工为突破口,以政绩考核改革为中心,推动政府职能转变。自从20世纪70年代末的改革开放以来,中国政府间实行的是经济分权、政治集权的体制,并且逐渐形成了一套以领导干部任期目标责任制为核心的管理和考核体系。(12)在这一行政管理方式下,政府将总的任务目标分解细化成一系列具有可操作性、可观察性和可比性的具体指标,将这些指标按照一定的方式分配给本级政府所属各部门和下级政府,并以此作为行政管理和政绩考核的依据。由于对指标完成情况的考核评价以及相应的奖惩就成了政府官员的激励机制,因此,政绩考核指标就成了引导各级政府及其官员行为方式的“牛鼻子”。这种以目标责任制为中心的政府管理体制,一方面有利于政令畅通,保证了中央的意志和各项政策一直可以有效地贯彻到基层政府及其所属各机构;但是另一方面,在所有政府工作都由所谓第一把手负总责的“一元化”的领导方式下,各级政府主官所关注的主要目标如经济增长就成了各级政府所有部门和机构的压倒一切的中心任务,由此形成的地方政府行为企业化和GDP崇拜是造成政府职能错位和行为偏差的一个主要原因。政府作为社会管理者和公共产品的提供者具有多方面的职能目标,特别是广泛的社会福利目标,决不能像企业一样不顾一切地只追求经济利益。政府内部设置各种不同的职能机构,虽有借助组织内部专业化分工的优势提高政府行政效率的作用,但主要的是适应政府多元化的职能各司其职的需要。因此,改革自“文化大革命”期间形成的一直以来政府内部由所谓第一把手“一元化”的集中领导方式,强调政府部门之间的专业化职能分工,分别设立适应不同部门各自职能特点的考核评价指标体系,对于扭转政府职能错位,防止将其职能目标“单打一”,改变政府行为中的运动式的工作方式将会起到非常良好的作用。

   财政作为政府的血脉决定着政府的规模,也在很大程度上决定着政府的行为能力,从而在很大程度上决定着政府的职能和行为方式。公共财政是现代民主宪政国家的重要基础,也是我国构建社会主义和谐社会的重要基础。就中国现阶段来说,构建公共财政主要包括三个方面的重要内容:一是统一预算,二是财政收支公开化,三是财政收支规范化和法制化。具体来讲,首先是通过改革将各级政府的各种财政收支,包括预算内收支、预算外收支和非规范收支全部纳入本级财政预算,实现全部财政收支的统一预算管理;其次是各级政府及其部门机构都要在每个财政年度内定期公布其财政预算和执行报告;再次是各级人大对于财政预算的审查要专职化,即由各级人大内的专门委员会或职能小组对财政预算和执行情况进行专职审查。建立公共财政的目的是要通过打破财政工作的封闭性和神秘性,使财政真正为全社会的利益服务,接受社会的监督。唯其如此,才能真正做到“权为民所赋,权为民所用”。(13)因此,随着财政体制的改革和公共财政体制的逐步建立,政府职能的转变和行为方式的扭转也就会水到渠成。诚然,这需要一个较长的改革过程,不可能一蹴而就,但是这个方向是必须明确和坚持的,改革的态度必须坚定,不能动摇。

国有资产管理体制改革首先需要对国有资产的功能有一个正确的定位,这就是要以服务于全民福利水平的提高为目标,而不能是单纯的保值增值,如果背离了全民福利这个根本目标,国有资产的保值增值也就失去了存在的意义。国有资产改革的方向应当是价值化、资本化和社会化。现代市场经济中的产权价值只有在开放和流动的情况下才能实现保值增值。国有资产要保值增值,提高资源配置效率,就要改变以具体的微观企业为直接管理对象的做法,对国有资产实行价值化和资本化管理,使国有资产在整个市场和社会中流动起来。实现了政企分开和政资分开的国有资产可以采取政府基金和公共基金的形式进行运作。为了真正实现国有资产增进全民福利的目标,做到政企分开和政资分开,不对市场产生扭曲作用,(点击此处阅读下一页)

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