邵宇:“公私合营”将助力中国新一轮城镇化

选择字号:   本文共阅读 236 次 更新时间:2014-02-13 10:03:14

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邵宇 (进入专栏)  

    

   据《第一财经日报》报道,在去年年底结束的全国财政工作会议上专门套开了一个研讨PPP (Public-Private-Partnership,公共私营伙伴关系)模式的会议。笔者确信,中国财政部正在主导推动的PPP模式或将成为解决新一轮城镇化建设资金需求的新手段。

   根据笔者测算,未来三年内都是地方政府偿还本息的高峰期,与此同时,未来中国也将面临大量城市化相关的配套建设。根据国家开发银行的测算,中国需要在2020年之前进行至少50万亿人民币的新投资以满足城镇化需求。这里是指"传统城镇化+新型城镇化",50万亿同时包含一直在进行的铁路、公路等基建项目。

   而财政部正在尝试推广PPP模式,为未来城镇化建设指明了融资方向。PPP是公共政府部门与民营资本的合作模式,介于全公有化和纯私有化之间,本质上是一种融资模式。虽然财政部第一次提出PPP,但其实对于目前的政府融资渠道来说,PPP并不是新东西,广义PPP中包括市场所熟知的多种模式,例如BT(building─transfer,建设转让)和BOT(build─operate─transfer,建设-经营-转让)。目前官方倾向于推广的PPP模式是狭义上的,它更强调由政府和社会资本共同承担风险和收益,有利于降低前期风险。

   而PPP更重要的功能是帮助盘活现有资产。预计政府资产未来运营方式将从重资产向轻资产模式渐变,因此PPP模式的推广意义巨大,民资运营不仅在效率上高于政府运营,更重要的是能够显著改善政府的资产负债表。截止到2013年12月,地方政府的负债达到了17.89万亿,占GDP比重已经超过30%。目前政府背负大量债务一个很重要的原因是重资产运作模式,进入PPP模式后,政府能够逐步剥离重资产进入轻资产运作,通过购买服务的形式完成对市政的运营管理,例如售后回租。因而政府负债问题也将逐渐得到有效缓解,这也同新一轮中国国有资本(资产)改革的总方向相契合。

   丰厚的民营资本是保障PPP模式推广的基础。过去10年,民资和国资问题中,大家谈论最多的问题在于一些领域内的"国进民退",有人担心民资是否能够担当重任。根据笔者对政府和居民资产表的梳理,截止到2012年,中国五级政府总资产达到60万亿,净资产达到34万亿,而居民资产则达到263万亿,净资产则为247万亿,远远超出了政府资产规模,单存款一项就高达30万亿,从量级上看,完全可以作为未来新型城镇化的重要资金来源以及形成混合所有制的有力伙伴。

   从政策的导向上看,为民资松绑是大方向。李克强总理曾多次明确提出要让民资参与到垄断领域与基建上来,应该说引入民资将是本届政府的重要课题:去年7月24日,国务院常务会议中要求向地方和社会资本开放城际铁路、市域(郊)铁路、资源开发性铁路等的所有权和经营权;七天后的国务院常务会议中更明确一步提出研究推进政府向社会力量购买公共服务;9月6日的常务会议,则研究部署有效落实引导民间投资激发活力健康发展的措施。在十八届三中全会的文件中,可以清晰看到本届政府为民资松绑的思路越来越清晰,鼓励民资进入的领域有农村建设、教育、医疗、文化等。或者更广义的看,未来可能考虑把城市化的主题任务──产业导入、城市基础设施建设和运营、商业服务业发展、居住和保障型住房建设全部外包给独立的市场主体来操刀。可供参考的模式包括华夏幸福模式(工业地产)、万达模式(商业地产)、平安模式(养老地产)、华侨城模式(旅游地产)、科赛模式(农村小城镇模式)。

   不过,说到引入民资,人们的第一个反应就是"玻璃门",学界中许多人认为新旧非公经济36条虽然鼓励民资进入实体经济各领域,但大量领域存在"玻璃门"、"弹簧门"现象,使人们对未来民营资本参与新型城镇化建设的前景持谨慎看法。但我们通过对民生相关行业投资数据的分析可以看到,并不是所有行业在引入民资方面都是失败的,截止到2012年,在这些领域民资投资占全社会投资比重基本上都在15%以上,其中,燃气的民资投资比重高达40%。并且从趋势上看,这些行业自2005年以来,民资投资占比都经历了大幅上升的过程,说明民资一直在不断涌入这些行业。

   PPP模式下,政府的角色将成为利润的调节者。必须承认,资本的本性是逐利,想要在新型城镇化过程中引入民资必然要考虑到民资进入后的回报问题,政府必须转换角色逐步适应这一趋势。在PPP过程中,政府的责任主要是调节进入资本的盈利空间,一方面要保持项目回报率的吸引力,另一方面许多项目投资都带有公益性,因此也要考虑到整体回报率不能过高。在这种模式下,还牵涉到政府和民资投资主要领域的分配,未来新型城镇化建设中政府需要对自身参与建设的领域进行限制和规范,以防与民争利。

   制度设计将是推广PPP模式的重要保障。过去多年来,各种合作模式层出不穷,各种问题也逐渐暴露出来,就BT和BOT而言,虽然能够减轻政府短期的财政支出负担,但却加大了未来的偿债压力。解决问题的关键在于整体的制度设计和每个具体方案的策划中,魔鬼和天使都隐含在那些看似繁琐的条文细节中。

   财政部相关官员明确表示,对于未来PPP模式的发展,财政部将着手研究三方面的具体操作问题,包括研究梳理建立PPP项目库;研究建立健全循序渐进的PPP模式法律体系;研究营造良好的PPP模式运作环境。这将是推广PPP模式的重要后勤保障。有鉴于此,笔者建议关注资本市场上涉及民营医院、有特殊模式的一级土地开发、管网建设以及受益于投资领域放宽的保险行业等领域的投资机会。

  

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文章来源:华尔街日报中文网

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