刘守英 王曙光等:农村土地制度改革的红利与方向

选择字号:   本文共阅读 354 次 更新时间:2014-02-10 19:12:53

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   编者按

   近日,中央一号文件(即《中共中央国务院关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》)发布,作出深化农村土地制度改革等部署。这是继十八届三中全会提出“建立城乡统一建设用地市场”之后,新一轮土地制度改革的最新阐述。

   上世纪90年代以来,中国工业化、城市化快速推进,房地产业异军突起,中国独特的土地制度起了重要作用,但在城乡二元结构下,现行土地制度在农地承包经营权、宅基地、农村集体建设用地及征地制度等方面均显得矛盾重重、难以为继,成为困扰农村进一步发展的障碍。土地制度的改革将对我国城镇化进程以及农村金融产生怎样的影响?未来农村土地制度改革的具体步骤又该怎样?

   就以上问题,由CF40与中国农业银行联合发起成立的中国农村金融论坛近期召开了季度闭门研讨会,就中国农村金融论坛成员、国务院发展研究中心农村经济研究部副部长刘守英牵头的课题报告“十八届三中全会后土地制度改革实施与金融机会”进行了内部评审及讨论。讨论嘉宾包括中国农村金融论坛成员、北京大学经济学院金融系教授王曙光,中国农村金融论坛特邀嘉宾、中国农业银行战略规划部副总经理李运,CF40理事单位代表、中国银行国际金融研究所副所长宗良等。此次研讨会由CF40秘书长王海明主持。

   经作者审核和主办方许可,本报本期刊发部分现场讨论,以飨读者。

    

   现行土地管理制度的主要弊端

   主持人:我国现行土地管理制度存在一些弊端,为什么现行土地管理制度难以为继?

   刘守英:对过去30多年的情况,主流观点就是用比较优势,也就是剩余劳动力来解释中国经济增长的内生性。但是光用劳动力成本解释中国经济说服力不够。之前我们出版过一本书,把中国土地制度的独特性作为解释我国过去经济增长的重要因素。从总量上看,过去30年中国年均GDP增长长期维持在10%以上,增长的核心是结构变革,主要由两种要素推动,一个是劳动力从低生产率部门向高生产率部门的配置,另一个是土地从农业向非农业配置。中国土地制度的独特性在后者的配置中发挥了很大作用。

   土地制度在工业化过程中发挥了很大作用。按照中国的资源禀赋划分,中国是资源最稀缺的国家之一,如果单纯按照市场配置资源,中国的土地成本会非常高,中国要想通过建立世界制造工厂来解决剩余劳动力的吸收问题也会非常困难。我们曾经计算过1997年-2012年我国各种不同类型的土地(住宅用地、综合地价、经营性用地和工业用地)的价格变动。结果发现,工业用地的价格涨幅非常低。中国的土地制度对工业化的贡献在于,我们通过压低土地成本和扭曲土地市场价格,解决了在资本稀缺阶段按照市场配置土地会造成工业用地成本上升的问题,实际上就是用压低土地成本解决工业的快速推进问题。

   土地制度在城市化过程中也发挥了很大作用。城市化是依靠国有土地从资源向资产、继而向资本转化形成的。1987年,大量外资进入中国,在我国土地上建了很多企业,政府就被指责为卖国。后来想到一个解决办法,把所有权和使用权分离,所有权归国家,只把使用权租给企业,然后收取租金,于是皆大欢喜。这就是将所有权和使用权分离,使土地从资源变成资产的历史原因。土地从资产变成资本,就要允许国有土地抵押融资和土地储备。2012年的国有土地抵押融资一共是5.7万亿。如果没有中国独特的土地制度,城市化就很难开展。我们正是依靠这套独特的土地制度把工业化和城市化发展起来,而现在我们要彻底改变这种制度。所以,从内生性解决土地制度的问题是很困难的。

   关于土地的功能和土地的基础性,包括失地、政府提供最后担保的问题在内,土地制度的设计有一定的复杂性。土地制度作为一种基础性制度,其复杂性在于,既存在传统农业社会的土地问题,同时又增加了转型社会中的土地问题。传统社会的土地政策主要解决了两个问题:其一,解决了土地占有的公平问题。土地分配不公就推翻旧王朝,如果公平就休养生息。其二,解决了温饱问题。从宋朝以来,中国人口不断繁衍,就是依靠有效的土地制度。

   而现在,中国处于转型社会时期,土地从农业变成非农业,土地增值收益大大增加。土地就像魔法一样“长出很多钱”。2000年以来,国内关于土地问题的争论,甚至是全球对于中国土地问题的讨论,已经不仅限于农业方面的讨论了。“土地上长的钱”是转型社会的问题,也就是利益分配问题,现在还没有一个被所有人接受的土地增值收益分配制度。收益给政府,有些人不同意;收益给农民,也有些人不同意,既然土地所有权归国有,收益怎么能给农民呢?1879年,亨利·乔治提出“涨价归公”的观点,这其实是社会转型带来的普遍性问题。这个问题很复杂,不太可能在短期内改变。

    

   土地改革利好城镇化进程和金融发展

   主持人:十八届三中全会《决定》提出了建立城乡统一的建设用地市场,它对未来中国城镇化的发展会有什么影响?允许承包权与经营权分离对农村金融业的发展会产生哪些正面效应?

   李运:关于农村集体建设用地入市和抵押的问题,十八届三中全会明确指出,符合规划和用途管制的农村经营性集体建设用地可以入市,与国有土地同地同权。以前我们认为这主要是指增量,农村企业用地等经营性建设用地的增量规模并不是很大。但实际上,集体建设用地入市还包括存量的农村建设用地,存量的规模很大,如果存量部分的农村集体建设用地也能逐步享受与国有土地同样的权利(包括抵押权),则意味着中国有相当大一部分的抵押资源和金融资源的配置将发生巨大变化。特别是,珠三角、长三角地区以及城乡结合部都大量涉及到这个问题。珠三角、长三角大量的工厂、工业园和住宅事实上是建在农村集体建设用地上。最近北京推进50个重点城中村的改造,在北京大兴区西红门片区改造时,考虑要在集体土地上建商业街、工业园和住宅区。当时地方政府也想向银行融资,但银行难以对集体土地上的房产设置抵押,造成融资的难操作。那么,现在是不是意味着银行很快就可以设置抵押和开展融资操作了?关于集体土地入市以及抵押担保方面的权利,存量和增量土地是否可同等看待?存量土地是否符合规划和用途的原则?未来土地规划是否会再做调整?如果真正放开存量集体建设用地的抵押担保,可能给银行贷款带来很大影响。

   现在农房抵押面临的状况是:“房子可以抵押,但是宅基地不可以抵押”。这有多大的现实操作性呢?合格的抵押品需要处置方便,如果只有房子可以抵押,一旦真正处置起来就会出现不少问题,银行应该如何解决?与之相关的问题是,宅基地目前只有两权—占有权和使用权,未来宅基地的收益权、财产权应该如何明确?宅基地和农房的权利什么时候能够合为一体?这些都是值得我们思考的问题。

   王曙光:农地改革有可能为农村金融的发展提供一系列比较合格的抵押品,从而撬动非常庞大的金融需求。如果我们允许集体经营性建设用地入市、允许农民的住房财产权可以抵押,那么,大概可以撬动几万亿元的金融需求。这对于农村金融机构而言肯定是一大利好消息。

   但是,农地改革最大的利好消息并不在于撬动农村金融需求,而在于通过农村土地制度的调整,促进中国农村经营体制的深刻变革。在新中国成立之前,中国一直是小农经济体制,新中国成立之后的30年时间里,我们完成了土地制度的伟大变革,使小农经济体制转变成规模化的、合作化的大农生产体制。但是1978年改革开放,由于时势使然,农村土地制度又回到了数千年来的小农经济体制。因此,我们可以看出小农经济体制的生命力非常顽强,但是在农业现代化、经济全球化的今天,小农经济体制是非常脆弱的,小农经济体制必然会慢慢让位于大农生产体制。我们不应该从法律上消灭小农经济体制,而应该从机制上让小农经济体制转化为大农生产体制,即并不是要消灭家庭联产承包责任制,而是要丰富它的内涵。

   另外,相比抵押品的变化,农村经营体制的变化对农村金融机构的影响可能更大。因为抵押品的变化仅仅是金融产品的变化,而农村经营体制的深刻变革,包括家庭农场、龙头企业、合作组织、家庭经营等新型农村经营体制能够给农村金融机构带来更多的商机。比如,家庭农场的兴起可能可以撬动几万亿的农村金融需求。目前农村的合作经济组织大概在100万家左右,但是这些组织缺乏有效的金融支持。将来,农村土地制度变革更多地体现在农村经营体制的变革上,这对于商业银行、邮政储蓄和农信社而言,蕴含更大商机。

   刘守英:存量的集体建设用地如何进入市场?现在已经有部分集体存量建设用地进入到市场,如果这次改革不能解决这个问题,中国未来的麻烦会更大。因为未来农村还有三亿多人会进入城市,如果仍然按照我们现行的土地制度,这些人承担不起国有土地建造的城市住房。即使我国实现了65%-75%的城市化,这些人也还会继续住在农村宅基地、城乡结合部的农民集体土地上。我们目前是城市土地国有、农村土地归集体所有。在城乡结合部有很多不受法律承认的土地,住在不受法律承认土地上的人有几亿,这个问题对未来社会的治理会提出非常大的挑战。

   存量的建设用地进入市场是破解中国未来城镇化问题的唯一路径。目前我国已经有一些试点,具体来看有以下几条路径:第一,分清权利。目前土地用途多而杂,土地有卖的、有买的、有租的,还有的是这个村的,有是那个村的,而一旦价值显化,农民会争抢着要回自己的权利。第二,将存量建设用地进市场纳入城市规划体系。只要这些土地还没有纳入法律保障体系中,这些领域就不明确。第三,建立交易市场。未来整个集体建设用地必须在公开市场上交易。第四,建立地价体系。第五,使用集体建设用地必须纳税。总之,解决这一问题对未来整个治国理政和社会和谐都非常重要。反之,如果不能解决这件事,未来会出现很大问题。

   关于农村土地财产权问题。过去我们以信用方式解决农村问题,只解决了流通层面的问题,而未来是要解决金融资源的配置问题。农房经营权究竟能够在未来金融资源配置上起多大的作用?这一问题的核心还在于宅基地和集体建设用地财产权的充分赋权。如果财产权赋权不充分,就会像现在我国有些试点地区一样,最后由政府兜底。政府建立了一个担保公司,一旦出现问题,比如贷款放大,都是由政府承担风险。总之,如果财产权的问题不解决,要真正发挥金融的功能,还有很长的路要走。

    

   农村土地制度的改革目标及方向

   主持人:十八届三中全会为农村土地制度改革指明了方向,那么,未来中国农村土地制度改革的目标是什么?下一步土地制度改革应采取怎样的措施?

   宗良:农村土地制度是一个非常重大并且特殊的问题,千百年来的农村改革都与土地制度有关。与此同时,农村土地制度的变化过程中也蕴藏着巨大的红利,可以说,改革开放30多年来,我国经济的快速发展离不开低成本的资金、低成本的劳动力,以及低成本的土地支撑。

   中国农村土地变革的目标是什么?美国有24.5亿亩土地,不到300万农民,而中国只有20亿亩土地,近一半人口是农民。即使按宽松的口径,那么将来有5000万农民也足够了。农村土地包含所有权以及相关的经营权、抵质押权等。应在对国际上有关国家土地制度变革经验教训的基础上,结合我国的具体情况,进行深入研究,形成有中国特色的农村土地管理模式。我国企业有多种所有制形式,不全是国有,农村土地也并不一定全是国有或集体所有,也可以由个人所有,关键是符合实际、对发展有利。

   十八届三中全会基本确立了下一阶段的改革目标,为未来发展奠定坚实的基础。鉴于所有权在当前特定的条件下处理起来比较敏感,一定时期内,可以先单独考虑所有权,但也需要长远考量。需要重点解决的核心问题是,将所有权与其它权利分离,实现土地确权,率先保障其他权利,如抵押、担保、转让等权利的最大化运用。如果这几项权利能够得到保障,最核心的权利—所有权的实质意义也将大为减小。

   土地制度变革需要注意几个条件:第一,脱离农村的农民需要有地方安家,有生活和工作保障,不需要再回到农村,此时才可切断农民与土地的关系。第二,切实保障土地抵押、担保、融资和转让的权利,尤其是要注意可操作性,这是货币化和资本化的重要基础,只要能够真正实现货币化和资本化,其他问题也就迎刃而解了。第三,要实现农业的现代化、产业化,农业经营土地的经营范围应基本限定在原有用途,需要种植粮食或者与粮食相关的作物,保障粮食供应。第四,合理处置土地增值收益分配,让相关方面能够合理分配收益。

   未来我们可以采取的几条措施。一是采取特殊措施,由于宅基地比较特殊,可考虑率先实行特殊改革方式,甚至可考虑这部分所有权直接赋予农民。在赋予所有权的同时,可以考虑通过物业税的方式适当调整收益,以此探索突破土地所有权的限制。二是相关的小产权房如何妥善处理的问题。关于小产权房,需要注意以下几个方面:一是要保证社会的公平性,保证不出现对其他方面的利益倾斜;二是现在全国已经存在这么多小产权房,应该如何妥善处理?能否分类处理,类似于民间借贷,只要是按照一定规定履行手续,可以将其中一部分合法化,为城镇化提供必要的住房资源、节省资源,同时收取部分建设资金。三是关于金融支持方面,只要抵押权、收益权、转让权做好了,整个关系都理顺了,金融支持是一个顺理成章的问题。

   来源:21世纪经济报道

  

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